영국과 일본의 사례를 통한 우리 해군의 병력소요 충원 방안에 대한 제언

[국방논문] 영국과 일본의 사례를 통한 우리 해군의 병력소요 충원 방안에 대한 제언

♣ 요약

오늘날 우리 해군은 국방개혁 추진에 따른 전력 증강과 부대 증?창설의 정상적인 추진을 위해서 병력의 추가 증원이 요구되고 있지만, 한정된 정원하에서 미래 증원소요 충원에는 큰 어려움이 예상된다.

이에 본고에서는 영국 해군과 일본 해상자위대의 병력 부족 현상 극복 방안 등을 벤치마킹하여, 우리 해군이 한정된 정원 범위 안에서 병력소요를 충원할 수 있는 방안들을 탐구하였다.

먼저, 비정상적인 해?육상 순환근무 현상 해소를 위한 관련수당 신설과 부사관 직별 간 정원 조정, 병력 염출을 위한 일 부 군인 직위의 군무원 직위로의 대체 등을 추진할 필요가 있다.

둘째, 무기체계와 장비의 첨단화에 대처하도록 병감축과 부사관 증원을 추진해야 한다.

셋째, 단기복무 부사관들의 연장복무를 위한 중사 진급기회 부여, 연장복무에 따른 보상 및 전직지원교육 강화 등이 필요하다.

넷째, 민간자원 아웃소싱 확대와 예비역 군인의 민간근로자로의 확대 활용 등 추진해야 할 것이다.

♣ 본문

우리 해군은 2003~2013년 동안 전력 증강 및 기동전단 창설 등에 필요한 병력소요 3,500 여 명을 자체적으로 염출하여 충원한 바 있다.

미래에도 ‘국방개혁 기본계획(2014-2030)’에 따라 전력 증강과 부대 증?창설을 정상적으로 추진하기 위해서는 3,500여 명의 추가 증원이 절실히 요구되고 있다.

그럼에도 불구하고, 해군의 현 정원이「국방개혁에 관한 법률 시행령」 제14조에 의거 41,000명 수준으로 한정되어 있다.

이러한 상황을 고려해 볼 때, 미래의 병력 증원소요를 충원하기 위한 방안들을 강구할 필요가 있다.

본고에서는 우리 해군과 비슷한 어려움을 겪으며 해결방안을 추진하고 있는 영국 해군과 일본 해상자위대의 사례를 통하여 시사점을 도출함으로써, 미래 우리 해군의 병력 부족난 해결방안을 모색하는 데 기여해 보고자 한다.

● 영국 해군의 사례

◎ 병력 현황

영국은 1958~1960년 동안에 징병제를 폐지한 이후 병력을 지속적으로 감축해 왔다.

1962년 쿠바 사태로 일시 병력을 증원시킨 바 있지만, 1989년에 냉전이 막을 내리면서 국방예산의 삭감과 동시에 국방 개혁을 추진함으로써 병력 감축은 꾸준히 이어져 왔다.1)

영국 해군은 1991년에 제1차 걸프전을 마친 후 1992년에 70,000명 수준에서 1998년에는 42,000 명 수준으로 병력을 지속적으로 감축하였다.

영국은 2020년을 목표로 국방개혁을 추진 중인데, 2011년부터 2015년까지 국방예산을 8% 삭감하면서 군사력을 감축?재조정하게 되었다.

이에 따라 영국 해군은 항공모함 1대와 프리깃함 4대, 상륙지원함 1대를 포함한 함정을 조기 퇴역시킴으로써 전력규모를 축소하였다.

이와 동시에 해군(해병대 포함)은 5,000 명을 추가 감축하였다.

참고로, 이때 육군은 7,000 명, 공군은 5,000명을 감축하였다.

영국군의 상비병력은 2015년 6월 기준 정규병력 153,020명과 비정규병력 6,770명을 포함한 159,790명이며, 예비병력은 30,820명이다.2)

이 중 해군 정규병력은 32,630명(21%)이며, 예비병력은 3,160명(10%)이다.

그 예비병력은 주로 정보와 항공, 레이더 등에 배치되어 있다.

양성훈련을 마친 영국 해군의 정규병력은 29,620 명이며, 이 중 장교가 20%, 부사관이 80% 수준이다.3)

그리고 장교는 전투병과에 44%, 기술병과에 27%, 군수병과에 9% 배치되어 있다.

반면에, 부사관 은 전투병과그룹에 21%, 기술병과그룹에 39%, 군수 병과에 11% 배치되어 있다.

◎ 병력운영 현안

영국 해군은 병력 감축에 따라 1981~1982년에 한 차례, 1993~1995년에 두 차례 획득인원을 대폭 축소하였는데, 이것은 현재까지도 병력운용에 큰 영향을 미치고 있다.

그 결과, 해당 복무연차들의 병력 수준이 매우 낮은데, 전자의 낮은 병력 수준은 ‘노트 홀’ (Nott Hole)이라 불리며, 후자의 낮은 병력 수준은 ‘블랙홀’ (Black Hole)이라고 불릴 정도다.

영국군은 말콤 리프카인드(Malcom Rifkind) 국방 부장관이 1994년부터 4년 동안 실시한 ‘전투부대 우선 배치’ (Front Line First) 정책에 따라 전투부대에 병력을 우선적으로 배치하였다.4)

그리고 전투지원 및 전투근무지원 부대들의 병력 부족을 해결하기 위하여, 영국 해군은 민간자원 활용을 위한 과감한 아웃소싱을 추진하였다.

그 결과로 군수지원함에도 군무원이 탑승하게 되었다.

이와 같은 아웃소싱에도 불구하고, 영국 해군은 병력 부족으로 인해 오늘날 ‘하모니 지침’ (Harmony Guidelines)을 준수하기 어렵게 되었다.5)

이 하모니지침은 ‘작전-작전 후 회복-교육훈련-육상부대 배치와 가족 동거’의 기준, 즉 해?육상 순환근무의 기준이 된다.

현재 영국 해군의 ‘하모니 지침’에 따르면 격리근무(separated service)의 기간이 매 3년간 최대 660일이며, 3년을 주기로 대략 해상근무 60%, 육상근무 40%의 비율로 순환근무가 이루어진다.

참고로, 육군은 격리근무 46%, 정상근무 54%이고, 공군은 격리근무 38%, 정상근무 62%이다.

영국 해군은 3군 중 하모니 지침을 준수하지 못 (harmony breach)하는, 즉 격리근무기간을 초과하는 인원의 비율이 가장 높다.

그 비율은 해군이 18% 정도인 반면에, 공군이 6% 수준을 조금 넘으며, 육군이 2% 수준에도 미치지 못하고 있다.

영국군은 격리근무수당(Longer Separation Allowance)을 격리 근무기간에 비례하여 16단계까지 나누어 지급하고 있는데, 영국 해군이 3군 중 10단계 이상의 격리근 무수당을 받는 인원이 가장 많다.

영국 해군은 하모니 지침을 준수하지 못하는 인원의 비율이 높음으로 인하여 ‘원에 의한 제대인원’ (voluntary outflow)이 크게 증가하고 있다.

해상에서의 격리근무 후에 정상적인 육상근무가 이루어짐으로써 가족과의 시간이 보장되어야 하지만, 감축된 병력으로 인하여 병력운영에 대한 탄력성 (resilience)이 부족한 상황이다.

이러한 병력운영으로 인하여 빨라진 작전템포(operational tempo)에 지친 병력이 자발적으로 제대하게 됨으로써, 병력 부족 현상은 더욱 심각해진 실정이다.

제대인원이 획득인원을 초과하게 된 결과, 영국 해군은 3군 중 병력 부족(pinchpoint) 특기의 수가 육군과 공군에 비하여 가장 빠르게 증가하고 있다.

2015년 현재를 기준으로 영국 해군의 핀치포인트 특기 수는 30개 정도이다.

◎ 병력 부족 해결 조치들

영국 해군은 정원보다 현저히 부족한 보유병력 (manning shortfalls)에 대한 문제 해결방안으로 정상적인 해?육상 순환근무의 보장과 복무동기를 강화할 수 있는 개선방안을 실행하고 있다.

첫 번째 조치는 ‘하모니 지침’의 준수이다.

하모니 지침에 따라 기존보다 가족과의 동거기간 연장을 위하여 해상근무기간을 6개월에서 9개월로 늘림과 동시에 육상근무기간도 16개월로 늘리고자 시도 중이며, ‘함정 정원 미달 운영(front line gapping)’을 검토 중에 있다.

그리고 격리근무기간 동안에 함정에 배치된 장병들이 대략 2주간 가족 방문을 하는 새로운 방안을 도입하였다.

두 번째 조치는 제대하는 인원의 감소를 위하여 복무동기를 강화하는 방안을 시도하고 있다.

예로서, ‘페러데이 프로젝트’ (Project Faraday)와 ‘ 신복무 모델’ (New Employment Model)의 도입을 들 수 있다.6)

영국 해군은 기술병과 부사관들의 조기 제대를 방지하고 장기복무 의지를 강화하고자 ‘페러데이 프로 젝트’를 도입하였다.

즉 중사로 진급하기까지 걸리던 10년의 기간을 5년으로 단축하는 POET 트랙 (Petty Officer Engineering Technician Track)을 도입하였다.

이로써 기술병과 부사관들의 장기복무 동기가 강화될 수 있을 것이다.

그리고 영국 해군은 숙련된 유자격인력(Suitably Qualified and Experienced Personnel)의 자발적인 제대를 방지하고 복무동기를 강화하기 위하여 ‘신복무모델’ 을 도입하였다.

신복무모델에 따라 매 년 설문조사(Armed Forces Continuous Survey)를 실시하여 군복무 중도 포기의 원인들을 찾아내고 이를 개선할 수 있는 방안들을 제안하고 있다.

공통적인 개선 요소는 가정적 안정감, 보상, 교육기회의 향상이다.

또한, 영국 해군은 부사관 병력의 부족난을 극복하는 방안으로서, 연금 지급 개시 시점(Initial Pension Point)인 복무 22년차 이후에도 복무하는 상사(OR7)와 이등준위(OR8), 일등준위(OR9)를 적극적으로 활용하고 있다.

특히, 무기 및 장비의 최첨단화로 인하여 부사관 병력소요가 증가하는 데 반하여 중사(OR6)가 현저히 부족하기 때문에 복무 22년차 이상의 병력을 유지하는 것도 매우 중요하다고 볼 수 있다.

무기체계의 자동화와 첨단화에 따라 단순 업무를 수행하는 병력소요가 감소하는 반면에, 고급 장비를 다룰 수 있는 전문성을 갖춘 숙련된 병력소요가 증가하는 상황에 대처하기 위해, 영국 해군은 수병(OR2)7)과 하사(OR4) 병력을 감축함과 동시에 중사(OR6) 병력을 키우려 노력하고 있다.

그 결과, 중사 대 수병의 구성비가 2004년 1:6 수준에서 2010년 1:4로 변화하였다.

이에 따라 병력구조는 피라미드형에서 사다리형으로 전환되고 있다.

이 밖에도 영국 해군은 지속되는 병력 부족 현상에 대한 대책으로서 현역의 군무원 대체와 예비역 활용, 무기나 장비의 자동화 및 첨단화를 강도 높게 추 진하고 있다.

● 일본 해상자위대의 사례

◎ 병력 현황

일본은 1995년 국가방위지침(National Defense Program)에 따라 자위대의 정원은 감축하지만 현원(보유병력)은 유지함으로써 정원 충족률을 높여 왔다.

하지만 2006년 이후 인건비를 축소하는 개혁적 조정에 따라 현원도 비례하여 꾸준히 감축하였다.

그 결과, 정원은 2000년 265,000명에서 2015년 247,000명으로 지속적으로 감축되어 왔으며, 현원도 2007년 240,000명 수준에서 2008년 230,000명 수준으로 약 10,000명이 감축되었고, 이후로도 조금씩 감축되어 현재 2015년 현원은 226,700명 수준에 이르고 있다.8)

일본 해상자위대의 정원은 과거 45,800명에서 약 300명 정도 서서히 감축하여 현재 45,500명이다.

일본 해상자위대의 현원은 2015년 7월 현재 약 42,000명(자위대 현원의 19%)이다.9)

이 중 전투병과그룹이 41%이고 기술병과그룹이 30%이며 정보 통신?군수병과그룹이 17%이다.

그리고 장교가 21%, 부사관이 79%이다.10)

이에 비하여 현원은 과거 44,400명에서 약 2,400명 정도 감축하여 현재 42,000명 수준에 머무르고 있다.

이와 같은 정원과 현원의 감축 과정 속에서, 정원 미달인원은 2007년 1,500명 수준에서 2008년부터 증가하여 현재 3,500명 수준이다.

이와 같은 정원 미달을 극복하기 위하여, 일본 해상자위대는 함정 척수는 줄이면서 함정 톤수는 늘리는 방안을 추진해 왔다.

함정 톤수는 2000년 37.4만 톤에서 2015년 46.7만 톤으로 지속 증가해 온 반면에, 함정 척수는 2000년 140척에서 2004년을 시작으로 150척까지 증가하였다가 2010년부터 점점 감소하여 2015년을 기준으로 해상자위대는 137척을 보유하고 있다.

◎ 병력운영 현안

현재까지 일본은 군사력 증강을 꾸준히 지속해 왔다.

이러한 일본의 군사력 증강 추세에도 불구하고, 일본 해상자위대는 병력을 감축해 왔는데, 그 이유로는 방위예산의 삭감과 장비의 현대화를 들 수 있다.

그 결과, 현재 일본 해상자위대는 현원이 정원에 미달함으로써 병력 부족을 겪고 있다.

즉, 일본 해상 자위대는 영국과 다르게 병력 충족의 어려움이 인력 획득난에 있기보다는 방위예산의 제한에 있다고 할 수 있다.

일본의 방위예산의 추세가 2013년 전까지는 감소 하다가 그 이후로 증가함에 따라서 해상자위대의 병력 현황도 변화를 겪어왔다.

2003년부터 지속적으 로 감소해 온 방위예산과 더불어 2006년 이후 인건비에 대한 개혁적 축소 조정에 따라 해상자위대의 현원이 지속적으로 감축되었다.

그러나 2013년을 기점으로 방위예산이 증가 추세로 반전됨으로써 현역감축이 다소 줄어들게 된 결과, 정원 미달인원이 감소하게 되어 병력 부족이 다소 완화된 상태이다.

◎ 병력 부족 해결 조치들 지난 2년 동안 일본 해상자위대는 현원과 정원과의 차이가 감소하였음에도 불구하고, 여전히 병력 부족이 지속되고 있는 상황이다.

이러한 병력 부족을 해결하기 위한 방안으로서 자위관 재임용제도와 예비 자위관 활용제도를 적용하고 있으며, 민간자원 아웃소싱의 범위를 넓혀가고 있다.

자위관 재임용제도는 정년퇴직을 한 자위관 중에서 전문성과 고급 기술을 갖춘 자를 대상으로 재임용하는 제도이다.

개인의 업무에 대한 전문성에 따라 난이도가 다른 업무가 부여됨으로써 적합한 계급 과 직책을 배정받게 된다.

60세까지는 3년을 주기로 재계약이 가능하며, 그 이후로는 1년마다 재계약을 할 수 있다.

또한, 최대 65세까지 고급 인력을 활용 할 수 있다.

예비자위관제도는 예비자위관보제도와 함께 한정 된 방위예산 범위 안에서 부족한 현역소요를 충원하여 병력운영의 어려움을 극복하는 제도이다.

먼저, 예비자위관보제도는 최소 1년 미만 자위관으로서의 경험을 갖고 있는 사람을 대상으로 교육훈련의 기회를 제공하여 예비자위관으로 임명하는 제도이다.

예비자위관보 임용의 목적은 영국 해군의 경우처럼 전투가 아닌 전문 및 기술 분야에 병력을 활용하기 위함이다.

일반직(임기 최대 3년)과 기술직(임기 최대 2년)으로 구분되며, 훈련소집 시에 1일 7,900엔 정도 지급한다.

다음으로, 예비자위관 병력 활용 범위의 확대를 위하여 예비자위관을 3년마다 재임용하고 있다.

매월 4,000엔 정도 지급하며, 활용 시에 1일 8,100엔 정도 지급한다.

그리고 민간자원 아웃소싱은 영국 해군에 비해 초보적인 수준이지만, 병력 부족 문제를 해결하기 위해 그 범위를 확대해 나갈 계획이다.

● 우리 해군에 대한 적용

영국 해군은 우리 해군보다 병력 부족 문제가 더 심각하며, 일본 해상자위대도 정도는 영국보다 덜하지 만 병력 부족난을 겪고 있다.

영국 해군과 일본 해상자위대의 병력 부족난을 극복하기 위한 해결방안들을 통하여 우리는 다음과 같은 대책들을 고려해 볼 수 있다.

첫째, 우리 해군은 국방개혁 추진에 따른 전력 증강을 위해 육상부대 병력 염출을 통해 해상병력을 증원 함으로써 일부 부사관 직별들의 비정상적인 해?육상 순환근무 정도가 심해질 예정인바, 이를 해소하기 위한 방안을 강구해야 한다.

먼저, 영국 해군의 경우 처럼 해상근무기간에 비례하는 ‘격리근무수당’(가칭)을 신설할 수 있다.

그리고 제한된 정원 내에서 직별 간의 정원 조정을 통해서 이 직별들의 육상근무 직위를 늘릴 필요가 있다.

이를 통해 영국의 ‘하모니 지침’처럼 가족과 함께 거주할 수 있는 기간을 보장 함으로써 복무동기를 강화할 수 있을 것이다.

또한, 근무지원 군인 직위들 중에서 군무원 적합 직위를 선별하여 군무원 직위로 전환하도록 군무원을 확대 함으로써 병력을 염출할 수도 있다.

둘째, 무기체계와 장비의 첨단화와 자동화가 진행됨에 따라 부사관 증원소요가 예상되는바, 이를 위한 대책을 강구해야 한다.

한정된 정원 안에서 부사관 병력소요를 충원하기 위해서는, 영국 해군의 수병(OR2) 감축과 중사(OR6)증원 사례와 같이 현역병 감축을 통해 부사관을 증원하는 방향이 바람직할 수 있다.

이를 위해서 어느 정도의 예산소요 증가는 불가피할 것으로 판단된다.

셋째, 영국 해군의 경우를 볼 때 우리 해군도 중사 계급의 병력이 상대적으로 더 많이 늘어날 것인바, 그 병력소요 충원을 위해 단기복무 부사관이 보다 오랫동안 복무할 수 있도록 복무동기 강화를 위한 대책 개발에 힘써야 한다.

먼저, 영국 해군의 ‘페러 데이 프로젝트’ 와 마찬가지로 중사로 더 빨리 진급 을 시킴으로써 단기복무에 대한 동기를 강화시킬 수 도 있다.

또한, 영국 해군의 ‘신복무모델’과 같이 연장복무에 따른 보상과 전직지원교육의 증대를 통하여 복무동기를 강화시킬 수도 있을 것이다.

넷째, 영국 해군과 일본 해상자위대의 경우처럼 우리 해군의 미래 병력 부족 문제를 해결하기 위한 방편으로 민간자원 아웃소싱을 확대할 수 있을 것이다.

즉, 우리 해군은 아웃소싱을 통하여 민간인력의 전문성과 숙련된 기술을 비전투 분야에 투입함으로써 병력을 염출할 수 있을 것이다.

이를 위해서도 어느 정도의 예산소요 증가는 불가피할 것으로 판 단된다.

다섯째, 일본이 병력 부족에 대한 해결방안으로서 추진하고 있는 자위관 재임용제도의 강점을 우리 해군이 응용할 수 있는 방안을 적극 개발할 필요가 있다.

우리나라는 정년 전역한 예비역 군인을「무기계 약근로자 등 인사관리 훈령」에 따라 ‘민간근로자’ 로 활용하고 있다.

게다가, 정년 전역한 예비역 군인을 현역 군인 대체의 방편으로 더 적극적으로 활용할 수도 있을 것이다.

이를 위하여 ‘민간근로자’의 일부 를 ‘임기제군무원’ 으로 전환하는 것도 적극 검토할 필요가 있다.

♣ 맺음말

우리 해군은 국방개혁 추진에 의한 전력증강 및 부대 증?창설로 미래 병력 부족난은 더욱 심각해질 것이다.

우리 해군의 정원이「국방개혁에 관한 법률 시 행령」 제4조에 의거 41,000명 수준으로 한정된 상태이므로 추가 병력 증원은 실질적으로 어려울 수 있다.

그렇지만, 전력 증강 및 부대 증?창설을 정상적으로 추진하면서 더 나아가 해군 임무 수행의 완전성과 부대 운영의 효율성을 보장하기 위해서는 현 정원 범위 안에서 추가 병력 증원소요를 충원할 대책이 필요하다고 본다.

본고에서는 국방예산의 제한 속에서 영국 해군과 일본 해상자위대의 병력 부족 해소를 위한 해결방안들을 탐색해 봄으로써, 우리 해군의 미래 병력 증원 소요를 충원하기 위한 대책들을 제안해 보고자 하였다.

본고의 내용이 우리 해군이 직면하게 될 병력 부족난을 극복하는 방안을 모색하는 데 기여할 수 있 기를 기대해 본다.

1) 영국 해군 관련 내용은 별도의 인용이 없는 한 2015년 5월 한국 국방연구원(KIDA)에서 개최한 '국외전문가 초청세미나’에서 영국 해군 스키드모어(Chris Skidmore) 대령이 발표한 자료와 제공한 자료를 참고하였다.

2) MoD. (2015.6.a).

   “UK armed forces monthly personnel report: 2015” from

    https://www.go.uk/ government/ statistics/uk-armed-forces-monthly-personnel-report- 2015; MoD. (2015.6.b).

   “UK reserve forces and cadets strengths: 2015” from

    https://www.go.uk/government/ statistics/ uk-reserve-forces-and-cadets-strengths- 2015. (검색일: 2015.10.26.)

3) MoD. (2015.10.).

    “Royal Navy and Royal Marines monthly personnel statistics: 2015” from

     https:// www.gov.uk/ government/statistics/royal-navy-androyal-marines-monthly-statistics-2015.

     (검색일: 2015.10.26.)

4) “ Front Line First” from https://en.wikipedia.org/wiki/ Front_Line_First. (검색일: 2015.10.26.)

5) “Harmony Guidelines” from

     www.theyworkforyou.com/ wrans/?id=2009-02-11b.253717.h and

     www.publications.parliament.uk/pa/cm 200708/cmselect/cmdfence/424/42405.htm. (검색일: 2015.10. 26.)

6) “New Employment Model" from www.gov.uk/guidance/ new-employment-model. (검색일: 2015.10.26.)

7) 영국은 지원제 국가로서 우리나라와 같은 징집병이 없기 때문에, 영국 해군의 수병(OR2)은 우리 해군의 병이라기보다는 ‘이 등하사’로 보는 것이 더 적절하다.

8) 日本 防衛白書(平成12년?27년)의 ‘정원 대 현원 자료’를 참고 하였다. (http://www.mod.go.jp/publication/wp/). (검색일: 2015. 11. 7.)

9) 일본 해상자위대 관련 내용은 별도의 인용이 없는 한 2015년 5 월 한국국방연구원(KIDA)에서 개최한 ‘국외전문가 초청세미 나’에서 일본 해상자위대 키류(Hiroyuki Kiryu) 중령과 하야시 (Takashi Hayashi) 대령이 발표한 자료와 제공한 자료를 참조 하였다.

10) 일본은 지원제 국가로서 부사관후보생에게 병(2士, 1士, 士長) 계급을 부여하고 있어, 우리나라와 같은 병 계급은 없다고 보 는 것이 더 적절하다.

※ 본지에 실린 내용은 집필자의 개인적 의견이며, 본 연구원의 공식적 견해가 아님을 밝힙니다.

[한국국방연구원]2016.11.27.