전작권 논란

전작권 논란

① 전작권 전환 득실 있지만 북핵위기 속 시기 논란

-軍 전문가들 “전작권 전환 3대 조건 갖춰지지 않아”
-북핵ㆍ미사일 위협 속 지휘체계ㆍ훈련체계 변화비용 고려해야

[헤럴드경제=문재연ㆍ유은수 기자] 전시작전통제권을 미국으로부터 넘겨받는 ‘전작권 전환’ 시계가 예상보다 빨라졌다.

국방부는 이달 27~28일 열리는 한미 군사위원회(MCM)과 안보협의회(SCM)에서 전작권 환수 이후 기존 한미연합사령부를 대체할 ‘미래연합군사령부’ 창설안을 확정할 것이라고 밝혔다.

그러나 전문가들은 북한의 핵ㆍ미사일 고도화 속도가 빨라지고 우리의 대(對)북 억지력 역량이 불분명한 상황에서의 전작권 전환은 되레 우리 안보를 위협할 수 있다고 지적했다. 

송영무 국방부 장관이 12일 오전 서울 용산구 국방부에서 열린 국방부, 국군기무사령부 등에 대한 국회 국방위원회의 국정감사에서 전시작전권 관련 질의에 답변하고 있다. [사진제공=연합뉴스]
 
▶ 북핵ㆍ미사일 기술 고도화와 한반도 정세 악화= 한반도 안보상황은 전작권 전환을 어렵게 하는 요인으로 꼽힌다. 군사 전문가들은 지난 2005년 전작권 전환을 논의하던 당시와 현재의 안보상황에 근본적 차이가 있다고 말한다.

양욱 한국국방안보포럼 수석연구위원은 “노무현 정권 당시에는 북한이 핵능력을 갖추지 못했다고 판단해서 전작권 전환시기를 빨리 잡을 수 있었다”며 “반면 이명박ㆍ박근혜 정권 때는 북한이 핵실험을 지속하자 우리군의 비대칭전력 억지능력 부족을 이유로 연기된 측면이 있다”고 지적했다. 

앞서 12일 국방부 국정감사에서 송영무 국방장관은 ‘핵무장한 북한의 서북도서 기습점령 시도’ 가능성을 인정했다.

송 장관은 “북한이 핵무기를 가지면 가장 먼저 빼앗고 싶은 것은 백령도와 연평도라고 전문가들이 입을 모은다”는 자유한국당 이종명 의원의 발언에 “맞다”고 답했다.

미국국무부의 지원을 받는 매체 미국의 목소리(VOA)는 13일 “북한의 핵ㆍ미사일 위협이 위중한 상황에서 독자적 대응능력을 갖추지 못하고 군사정보와 핵우산 등 확장억제도 미국에 의존하는 상황에서는 자존심보다는 국가의 안전에 초점에 맞춰야 한다”는 군사전략가들의 분석을 인용보도했다.

▶ 독자 감시ㆍ정찰 능력도 ‘깜깜이’인 軍= 지난 2014년 한미 양국은 ‘조건에 기초(conditions-based)한 전작권 전환’에 합의하며 한국 군의 능력과 한보환경이 적합할 때 전작권을 전환하기로 했다.

이를 위해서는 △ 북한의 핵ㆍ미사일 공격을 사전 탐지해 선제타격하는 공격적 방위시스템인 킬체인과 한국형미사일방어체계(KAMD) 등을 갖춰 연합방위를 주도하고 △ 북한의 핵ㆍ미사일 위협을 방어ㆍ탐지ㆍ교란ㆍ파괴하기 위해 필요한 핵심 군사능력을 확보해야 한다.

북한의 핵ㆍ미사일 도발로 한반도 안보 불안이 고조되고 있는 가운데, 우리 정부가 주한미군으로부터 전시작전통제권을 조기 환수하는 방안을 추진키로 해 논란이 일고 있다. 

문재인 대통령은 지난달 28일 열린 제69주년 국군의 날 기념사에서 “우리가 전시작전통제권을 가져야 북한이 우리를 두려워하게 될 것”이라고 말했지만, 전문가들은 북한의 핵ㆍ미사일 고도화 속도가 빨라지고 우리의 대(對)북 억지력 역량이 불분명한 상황에서의 전작권 전환은 되레 우리 안보를 위협할 수 있다고 지적했다.

사진은 국군의 날 기념식에 도열한 패트리엇 미사일(왼쪽)과 중거리 지대공 미사일 M-SAM. 사진=연합뉴스

하지만 당장 우리 군은 미군 자산없이는 북한의 무기 배치현황조차 파악할 역량을 갖추지 못했다. ‘킬체인의 눈’이라고 꼽히는 정찰위성 확보사업도 논란을 거듭하다 2022~2024년까지 총 5기의 위성발사를 확정한 상황이다. 문재인 대통령의 ‘임기 내’ 전작권 전환이 이뤄질 만한 환경이 갖춰지지 않았다는 의미다.

지난 8월 26일 청와대는 우리 군의 이지스함 및 그린파인 조기경보 레이더 정보를 토대로 북한이 방사포를 발사했다고 발표했다가 다음날 미측의 정찰위성 정보를 통해 단거리 미사일로 판단을 수정하기도 했다.

최강 아산정책연구원 부원장은 “1차적으로 북한의 능력을 평가하고 북한의 위협이 야기할 수 있는 위험에 따라 대응계획을 확보하고 능력을 검증해나가면서 교육훈련을 해야 하는데 지금 그 단계의 논의가 빠져있다”며 “‘국방개혁 2.0’의 개념도 제대로 정립되지 않은 상황에서의 전작권 전환논의는 시기상조”라고 꼬집었다. 

▶안보환경에 맞춘 군사담론 이뤄져야= 북핵ㆍ미사일 위협이 엄중한 상황일 수록 정책의 우선순위와 정책추진단계를 냉철하게 분석ㆍ판단할 필요가 있다.

최 부원장은 “북한 위협이 근본적으로 변화된 상황에서 위협평가, 전략구상, 전력확보, 예산 배정이 유기적으로 연동해 제대로 된 국방개혁이 추진돼야만 전작권 조기 전환이 가능하다”며 “지금은 한미가 더 밀착해 통합된 구조를 가져가야 한다”고 강조했다.

익명을 요구한 미 공군 소식통은 전작권 전환 이후 훈련시간의 중요성을 언급했다. 이 소식통은 “3군 통합전투기 F-35가처음 개발됐을 때 단좌식 F-16 전투기와의 도그파이트(항공전)에서 진 적이 있다.

원인은 훈련 100시간 될까말까한 F-35의 파일럿과 훈련비행 1500시간이 넘는 F-16 파일럿의 대결이었다는 데 있었다”며 “경험과 훈련의 차이란 그런 것이다.

전작권 전환이 이뤄지는 것 자체가 중요한 게 아니라 이후 전시 어떤 지휘체계를 갖추고 얼마나 많은 훈련을 토대로 군이 일사분란하게 움직일 수 있는지에 따라 전쟁의 승패가 갈릴 수 있다”고 지적했다. 

② 전작권 환수의 핵심열쇠, 한국형 3축체계 어디까지 왔나

-선결조건 킬체인과 KAMD, KMPR 3축 체계 완비
-북한군 탐지 장비 및 위성 도입 빨라도 2020년 중반 예상 

[헤럴드경제=이정주 기자] 전시작권통제권 환수 논란이 커지는 가운데 환수를 위한 선결조건으로 꼽히는 한국형 3축체계에 이목이 집중된다.

우리나라가 전작권을 독자적으로 수행할 경우 군사력 약화의 우려가 나오면서 한국형 3축체계가 대안으로 꼽히기 때문이다.

전문가들은 3축체계의 첫 단계인 킬체인(Kill chain) 운영을 위한 탐지 시스템이 빨라도 2020년 중반에야 구축될 것으로 내다봤다. 

13일 군 관계자 등에 따르면 한국형 3축체계 중 첫 단추인 정찰 위성 등은 빨라도 2020년 중반 안착될 것으로 보인다.

북한 도발 징후가 보이면 선제타격을 감행한다는 게 1단계 킬체인의 목적인데, 도발 징후를 구체적으로 파악하기 위한 수단인 정찰 위성 도입에 상당한 시간이 소요된다는 지적이다. 

[사진제공=연합뉴스]

신인균 자주국방네트워크 대표는 “북한의 핵미사일을 직접적으로 방어하는 건 2단계 KAMD(Korea Air and Missile Defenseㆍ한국형 미사일 방어체계)의 역할이지만 3축이 모두 작동했을 때 실질적인 대비가 가능하다”며 “현재로선 3축체계의 첫 단계부터 갖춰지지 않은 상태”라고 진단했다.

이어 “북한의 도발 징후를 알아내려면 탐지체계가 필요한데 정찰자산 인공위성은 5대는 2020년 중반 즈음 도입이 완료된다”며 “오히려 3축체계 중 3단계인 대량응징보복이 그나마 갖춰진 상태지만 선결조건인 1, 2단계가 미비하면 의미가 없다”고 말했다. 

북한 도발에 대비한 우리 군의 자주국방능력 강화가 필수조건이라는 가정이 맞다면, 현 단계에서 전작권 조기환수는 무리라는 해석이다. 

문재인 대통령은 지난달 28일 평택 해군 제2함대사령부에서 열린 ‘국군의 날’ 기념식에서 적작권 조기환수의 필요성을 강조하면서 “3축체계 개념을 정립하고 이를 구축하는데 박차를 가해야 한다”고 언급한 바 있다. 

이에 앞서 송영무 국방부 장관도 지난달 7일 성주기지 사드 반입 직후 합동브리핑에서 미사일 방어 보완대책에 대해 “그동안 언급된 3축 체계는 킬체인과 KAMD, KMPR(Korea Massive Punishment & Retaliationㆍ대량응징보복) 등이 있다”며 “이지스 체계가 들어오면 SM-3 등을 이용해 다층방어체계를 구상 중”이라고 말했다. 

3축체계는 지난해 9월 북한의 5차 핵실험 이후 핵ㆍ미사일 방어를 위해 마련된 시스템이다. 기본적으로 북한과 무력 충돌이 발생할 경우, 시간에 따라 3단계로 나눠 대비하는 구조다. 1단계인 킬 체인과, 2단계 KAMD, 3단계 KMPR 등이 기본 골격이다. 

현무-2A [사진제공=국방부]

북한의 도발 징후가 보이면 먼저 1단계 킬체인이 작동해 적의 지상 탄도미사일을 제거한다.

1단계 선제공격에도 불구하고 북한이 남아 있는 탄도미사일을 발사할 수 있기에 곧장 2단계 KAMD로 방어한다.

3단계인 KMPR는 도발을 행한 북한군 수뇌부 및 지도부에 응징 및 보복 조치를 취하는 것이다. 

1단계 킬체인 구축을 위해 우리 군은 인공위성 등 정찰자산 도입을 검토 중이다. 정밀 타격이 가능한 장거리 공대지 미사일 ‘타우러스’를 추가 도입하고, 사거리 800㎞의 신형 탄도미사일인 ‘현무-2C’도 이르면 올해 안에 실전배치할 방침이다.

또 지난 4월 복합유도폭탄, GPS유도폭탄 4차, 정찰위성영상정보체계, 다출처융합정보체계 등을 신규 반영키로 했다. 스텔스 전투기 F-35A도 2019년부터 2021년까지 40대를 순차적으로 도입한다. 

2단계 KAMD 구축을 위해 우리 군은 패트리엇 개량형 미사일 PAC-3를 추가 도입하고 M-SAM 성능개량 등을 추진 중이다. 3단계 KMPR은 기동헬기 블랙호크(UH-60)의 성능보강을 통해 야간 임무수행 능력을 키웠다.

올해 안에 특수임무여단도 창설하고 여단을 북한까지 실어 나르기 위해 치누크 헬기(CH-47D) 성능 개량사업도 2년 가량 앞당긴다.

일각에서는 3축체계 등 우리 군의 전력 증강을 전작권 환수의 전제조건으로 지나치게 연동시킬 필요가 없다는 목소리도 나온다. 

양무진 북한대학원대학교 교수는 “전작권이 환수된다고 해서 주한미군이 당장 한반도에서 철수하는 게 아니다”라며 “환수 이후 한미연합사령관 위치가 바뀌는 것 외에 변화되는 건 아무것도 없다”고 말했다.

이어 “주한미군은 전작권 때문이 아니라 한미상호방위조약을 근거로 한반도에 주둔하는 것”이라며 “미군이 주둔하는 나라 중 어느 나라도 전작권을 미국에 맡기지 않는다”고 강조했다. 

③ 한미연합사의 미래, 미래연합사 순항할까?

-미군 부사령관 계급 유동적…미군 증원 등 영향 우려
-‘미국 제일주의’, 한국군 미군 지휘 불만 표출될 수도

[헤럴드경제=신대원 기자] 전시작전통제권(전작권) 전환 이후 한반도 유사시 전쟁을 지휘하게 될 한미 연합방위 지휘구조의 청사진이 이달 말 구체화되지만 적잖은 고비를 넘어야할 것으로 보인다.

전시 연합작전을 지휘하는 미래연합군사령부 편성안은 오는 27~28일 한미 합참의장 간 군사위원회(MCM)와 국방장관 간 안보협의회(SCM)에서 승인될 예정이다.

[사진=헤럴드경제DB]

미래연합군사령부는 전작권 환수의 핵심요건으로 전작권이 미국에서 한국으로 넘어온 뒤 현재 한미연합사령부의 역할을 대신하게 된다.

국방부의 전작권 전환을 위한 ‘3단계 로드맵’도 미래연합군사령부의 창설 및 기능 확대와 궤를 같이 한다.

우선 1단계로 내년까지 현재 한미연합사 체제에서 한국군의 자립기반을 구축하고, 2단계로 2019년부터 미래연합군사령부가 한미연합훈련 등을 주도하며 운영 능력을 확충하게 된다.

마지막으로 2020년대 초반으로 예상되는 3단계에서 한미연합사의 지휘기능을 미래연합사령부로 이관하고 관련 약정 등을 마련함으로써 전작권 전환이 완료될 전망이다.

미래연합군사령부 창설은 지난 2014년 SCM에서 전작권 전환에 대비해 주한미군사령관이 사령관, 한국군 대장이 부사령관을 맡고 있는 한미연합사를 한국군 대장이 사령관, 미군 대장이 부사령관을 맡는 미래사령부(가칭)로 대체하기로 합의한데 따른 것으로 이번에 명칭이 바뀌었다.

한미 양국은 전작권 전환 이후 한미연합사를 해체하고 각각 사령부를 구성하는 방안도 검토했지만 군사적 효율성 차원에서 한미연합사의 체계를 계승하기로 했다.

문제는 세계 최강의 미군이 역사상 처음으로 다른 나라 군대의 지휘ㆍ명령을 받는 형태가 되면서 미국 내에서 부정적 인식이 적지 않다는 점이다.

이 때문에 애초 한국군 대장 사령관, 미군 대장 부사령관이었던 지휘체계에서도 미군 부사령관의 계급이 확정되지 않는 등 유동성이 커진 상황이다.

미래연합군사령부 창설 이후에도 유엔군사령관은 주한미군사령관이 겸임하게 되지만, 부사령관의 계급이 낮아질 경우 한반도 유사시 미군 전력 증원에도 영향을 미치는 것 아니냐는 우려가 제기된다. 

도널드 트럼프 미 행정부가 ‘미국 제일주의’를 노골적으로 내세우고 있는 상황에서 미군이 다른 나라 군대 아래 들어가는 형태를 수용하기 어려울 것이란 관측도있다.

한미 양국에서 새 정부가 출범함에 따른 것이란 해명이 나오긴 했지만, 빈센트 브룩스 주한미군사령관이 올해 초 미래연합군사령부 논의를 중단하자는 요청을 하면서 한때 미국의 부정적 입장이 본격화하는 것 아니냐는 우려를 낳기도 했다.

④ 국회비준 논란…뒤바뀐 與野ㆍ예고된 모순

[헤럴드경제=김상수 기자, 국회팀]전시작전통제권 조기 환수가 가시화되면 피할 수 없는 공방이 예고돼 있다.

국회비준 여부다. 박근혜 정부와 여야가 뒤바뀌었고, 새로운 여야는 불과 3년 전, 전 정권에서 내세웠던 논리를 스스로 뒤집어야 할 처지에 놓인다. 

문재인 정부가 전작권 조기환수를 추진하려면 불가피하게 국회비준 여부 공방을 거칠 수밖에 없다. 지난 2014년 박근혜 정부 시절에도 마찬가지였다. 

 

미국의 F-35B 스텔스 전투기와 B-1B 전략폭격기, 한국 공군 F-15K 전투기가 18일 오전 한반도에서 모의 폭격훈련을 하고 있다.[사진=공군 제공]
 
정부의 전작권 환수 연기 추진에 당시 야당인 새정치민주연합(더불어민주당 전신)은 전작권 환수 연기가 국회 비준 대상이라 주장하며 이를 수용하지 않을 시 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구하겠다고 주장했었다.

정부와 당시 여당인 새누리당은 “전작권 환수나 환수 연기 등은 국회 비준 대상이 아니다”란 입장으로 맞섰다. 

문제는 3년 뒤 여야가 뒤바뀐 현실이다. 여소야대 정국 하에서 여당은 국회 비준을 거치기에 부담이 크다. 게다가 최근 전작권 조기환수를 두고 자유한국당, 바른정당은 물론 국민의당도 일제히 시기상조란 입장을 내놨다.

여당 입장에선 국회비준을 거치자니 통과가 어렵고, 국회비준을 거치지 않자니 3년 전 주장한 논리와 모순된다. 

자유한국당 등도 마찬가지다. 여당 시절엔 국회비준 절차가 필요 없다고 주장해왔으나 이제 야당으로선 국회비준 절차를 요구해야만 정부 견제가 가능한 상황이다. 이 역시 스스로 3년 전 내세운 논리를 뒤집어야 한다. 

사진=헤럴드

현 여야 내에서도 이 같은 혼란이 읽힌다. 민주당 소속 한 핵심 중진 의원은 본지와의 통화에서 “전작권 조기환수는 국회비준 대상이 아니다”고 못 박았다.

이어 “비준 사안이 아니기 때문에 전 정권에서 국회비준 없이 그대로 연기한 것”이라며 “그러니 이제 와 국회비준을 거쳐야 한다는 건 말이 되지 않는다”고 덧붙였다. 국회비준이 필요한 사항임은 인정하지만 전 정권 사례에 따라 국회비준을 거치지 말아야 한다는 말이다. 

자유한국당ㆍ바른정당 등 전 정권 여당 역시 입장이 애매하다. 자유한국당 한 의원은 “전례에 따르면 (여당 시절대로)국회 비준이 없다는 입장이 맞지만, 정치논리적 관점으로 보면 또 다르다”며 “당 차원의 입장으로 보면 국회비준 여부보다 국민적 동의가 중요하다고 정리해야 할 것”이라고 전했다. 

바른정당 한 의원도 “국회 비준 대상인지 신중한 검토가 필요하다”면서도 “국민적 공감대가 형성되는지 국회에선 충분히 문제제기를 할 수 있다”고 밝혔다. 

전작권 조기환수가 국회 비준 대상인지는 명확한 법률적 규정이 없다. 유일한 기준은 헌법 60조 1항이다. ‘국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 등에 동의권을 가진다’는 같은 내용을 두고 ‘동상이몽’식 해석이 나온다. 

⑤ 국지전은 ‘전시’일까, ’평시’일까?

[헤럴드경제=김상수ㆍ유은수 기자]문재인 정부가 ‘전시작전권 조기 환수’를 공론화하면서 공방이 뜨겁다. 매 정권 때마다 불거진 해묵은 쟁점이지만, 여전히 용어나 범위 등에서 아리송한 대목이 적지 않다.

▶전작권 언제 발동하나? = 우선 전작권과 작전권을 구별해야 한다. 작전권은 평시작전통제권과 전시작전통제권으로 나뉘며, 전작권은 전시작전통제권의 준말이다.

현재 평시작전통제권은 한국군 합참의장에 있다. 전작권은 한미연합사령관에 있다. 즉, 전시엔 한미연합사령관이 작전통제권을 쥐고 있다는 뜻이다. 

사진제공=국방부

평시에 합참의장이 가진 작전통제권이 ‘전시’로 판단, 미군 측으로 넘어가는 기준은 방어준비태세(데프콘, DEFCON)가 ‘4’에서 ‘3’으로 격상될 때다.

데프콘은 1~5단계가 있는데, 4단계는 ‘군사개입 가능성은 없으나 경계 강화태세’로, 한국은 휴전협정 이후 상시 4단계 발령 상태다.

3단계는 준비태세 강화ㆍ전군 외출금지 등의 단계다. 전군에 탄약을 지급하는 2단계의 직전 단계다.

여기서 주목해야 할 건 ‘국지전’이다. 데프콘과 별개로 한국군은 ‘진돗개’를 발령하는데, 진돗개는 ‘국지도발’ 대비태세다.

즉, 진돗개는 국지도발에 따른 대응단계이고 데프콘은 말 그대로 전면전에 따른 대응태세다. 때문에 국지전이 발발하면 진돗개 발령이 이뤄지지만, 데프콘이 격상되진 않는 경우가 많다.

2010년 북한군의 연평도 포격만 해도 ‘진돗개 하나’가 발령됐으나 ‘데프콘 4’는 유지됐다. 전작권 기준으로 볼 때 국지전은 ‘평시’에 속한다는 의미다.

양욱 한국국방안보포럼 수석연구위원은 “국지전에선 우리 군 능력만으로도 대응할 수 있지만, 전시가 되면 핵위협까지 가는 상황에서 미군이 주도해야 한다는 인식 하에 마련된 것”이라고 설명했다.

▶전작권 환수, 전환? = 전작권을 두고 전환, 환수 등의 용어가 혼재돼 있다. 참여정부는 전작권을 환수로, 이명박ㆍ박근혜 정부는 전환으로 표현한 탓이다.

문재인 대통령은 최근 국군의 날 기념사에서 “전작권 조기 환수”라고 표현했다.

참여정부는 당시 ‘환수’라 표현하며 “이승만 대통령이 맥아더 유엔군사령관에게 작전지휘권을 이양한 것을 되찾는 것이며 1994년 평시 작통권 협의 시에도 ‘환수’란 용어를 사용했다”는 이유를 들었다. 현 청와대 역시 이 같은 이유로 ‘환수’란 표현을 쓰고 있다. 

‘전환’이란 건 전작권 개념으로 볼 때 상대적으로 소폭의 변화를 의미한다. 현 한미연합체계를 최대한 유지하되, 통제권만 이양한다는 의미를 담고 있기 때문이다.

양 연구위원은 “전환이라 표현하는 이유는 기존 한미연합사령부란 틀이 유지된 채 좀 더 임무를 구체화하는 것이고 틀이 유지된 채 통제권만 바뀌면 ‘전환’이 되는 게 아니냐는 데에 있다”고 했다.

즉, 환수는 군사주권 회복을 좀 더 강조하고 전환은 한미연합체제의 유지를 강조하는 데에서 오는 차이로도 해석된다.

▶외국 사례는?…NATO와도 日과도 달라 = 한국의 전작권과 유사한 사례로 북대서양조약기구(NATO)가 있다. NATO는 미군 장성으로 임명되는 나토군 사령관이 각 회원국을 작전통제해 연합작전을 수행한다. 개념적 측면에선 한미 연합체제와 유사하다. 

차이점은 작전통제권 위임 범위가 한정돼 있다는 점이다. 나토 사령부는 파견 병력 등을 각국에 요청하고, 각국은 이 병력에 한해 전작권을 위임하게 된다. 또 필요하면 거부권을 행사할 수도 있다. 

일본은 자위대의 통제권을 모두 일본군이 갖고 있고 미일 연합사령부라는 체계도 없다. 하지만 미일 군사동맹이 굳건하다는 점에서 전작권 조기환수의 근거로 인용되기도 한다.

하지만, 일본은 이처럼 보이는 형식과 달리 실제 일선의 운영 체계나 작전 결정 등에 있어선 한국보다 더 미국의 ‘보이지 않은’ 통제 하에 있다는 지적도 있다.

독립적 운영으로 보자면, 현실적으로 한국의 운신 폭이 더 넓다는 의미다. 전작권 조기환수를 시기상조라 보는 반론에선, 이 같은 이유로 전작권 환수란 형식에 너무 얽매이다 오히려 실리만 잃을 수 있다고 주장한다. 

[헤럴드경제] 2017.10.13