표류하는 軍 상부지휘구조 개편, 해법은?

[제언] 표류하는 軍 상부지휘구조 개편, 해법은? (월간조선, 2014년 6월호)

 

합참의장은 작전에서 손 떼고 국방부장관만 보좌하라

 

상부지휘구조는 ‘대통령→국방장관→각 군 참모총장→각 군 작전사령관→각 군 작전부대 지휘관의 작전지휘 체제’와 ‘합참의장의 대통령과 국방장관에 대한 수석 군사자문 체제’가 핵심이 돼야 한다.

 

姜永五
⊙ 78세. 해군사관학교(13기), 미 해군대학원 병과과정 수료. 미 해군대학 졸업.
⊙ 구축함(DD916 및 DD922) 함장, 한국함대 전단장, 해군교육사령관(구 해군교육단장).
⊙ 한국해양전략연구소 자문위원 역임.
⊙ 저서: 《한반도의 해상전략론》 《해양전략론》 《나라와 바다의 전략》.
⊙ 現 해군협회 정책위원회 선임위원.

 

박근혜 대통령이 지난해 10월 16일 청와대에서 신임 최윤희 합참의장으로부터 보직신고를 받고 있다.
 

  천안함 폭침(爆沈)을 겪은 이후 국민들은 국방부와 역대 해·공군 총장단이 상부지휘구조 개편을 놓고 치열한 논쟁을 벌인 일을 기억할 것이다. 국방부는 헌법상 군(軍)의 문민통제 원칙을 무시하고 이른바 ‘합동성이 강화된 전투임무 중심의 조직’으로 군의 지휘구조를 개편하겠다고 했다.
 
  이에 따라 국방부는 합참의장이 각 군 참모총장에 대해 작전지휘권을 행사하고, 각 군 참모총장이 군정권(軍政權·養兵)과 군령권(軍令權·用兵)을 통합해 각 군 부대에 대한 작전지휘권을 행사할 수 있도록 입법을 추진했다.
 
  이에 대해 역대 해·공군 총장단은 “국방부의 개혁안은 군국주의적 통합군제”라고 반발하며 “현행 합참의장제를 보완해 지금처럼 합참의장이 각 군의 작전사령관을 지휘하고, 각 군 참모총장은 작전에 관계없이 군정권만 행사해야 한다”며 맞섰다.
 
  18대 국회 국방위원회 소속 의원들은 국방부와 해·공군 총장단의 주장의 옳고 그름을 가리지 못했고, 국방부가 제출한 ‘국군조직법 개정안’은 19대 국회 들어서도 ‘뜨거운 감자’ 취급을 받으며 국회에 계류 중이다.

  각 군 총장이 작전 지휘하는 게 마땅
 
  새뮤얼 헌팅턴(Samuel Huntington) 전 하버드대 교수는 그의 저서 《군인과 국가(The Soldier and The State)》에서 ‘군의 문민통제는 유능한 한 사람의 직업군인을 문민지배에 적절히 종속시키는 것’이라고 정의했다. 이렇듯 문민통제는 민주주의 국가에서 정치가 군사에 우선하는 것, 군사력에 대한 민주주의적 통제를 의미한다.
 
  군대의 최고 통수권은 대통령이 갖게 되지만, 문민통제의 주체는 궁극적으로 국민인 것이다. 대한민국 헌법 제1조는 ‘모든 권력은 국민으로부터 나온다’고 규정하고 있다. 따라서 군부가 자유민주주의 기본인 군의 문민통제 원칙을 무시하고, 1인의 직업군인인 합참의장에게 작전지휘권을 부여하면 안 된다는 것이다.
 
  국방부와 총장단 개혁안 둘 다 합참의장에게 작전지휘권을 부여하는 것을 전제로 하고 있기 때문에 문민통제 원칙에 어긋난다는 것이다. 즉, 문민 지휘부인 대통령과 국방부장관이 합참의장의 보좌와 자문을 받아 소(小) 전구(戰區) 하나뿐인 한반도 전장에서 각 군 참모총장에 대한 작전지휘권을 행사해야 하고, 전문성과 합동성을 가장 잘 발휘할 수 있는 각 군 참모총장이 해당 군을 작전 지휘해야 한다.
 
  노태우(盧泰愚) 정부에서 김영삼(金泳三) 정부로 이양하는 과정에서 육군을 중심으로 한 일부 장성들은 군의 문민통제를 간과하고 군권(軍權)만이라도 군부가 장악해야 한다며 각 군 참모총장의 작전지휘권을 박탈해 육군 출신의 합참의장이 각 군 작전사령관에 대해 작전을 지휘하도록 ‘합참의장제’를 입법했던 것이다.
 
  국방부는 합참의장이 국방부장관의 통제를 받기 때문에 작전지휘권을 행사하더라도 군의 문민통제를 위반하는 것이 아니라고 주장한다. 그러나 1인의 직업군인인 합참의장은 이유 여하를 막론하고 자유민주주의 기본인 군의 문민통제 원칙에 따라, 작전지휘권을 행사해선 안 되며, 작전지휘 계선(系線)에 놓여서도 안 되는 것이다.
 
  1990년부터 20여 년 동안 합참의장이 각 군 작전사령관을 지휘하면서, 기이한 일들이 벌어지고 있다. 역대 해·공군 총장단은 작전에 책임을 지지 않는 ‘군정권’만 행사하면서도 사실상 자군 작전에 영향력을 발휘했던 것이다. 천안함 폭침 때도 합참의장이 즉각적으로 작전지휘권을 행사하지 못하자, 해군참모총장은 해군작전사령관과 2함대사령관에게 작전 영향력을 행사할 수 있었고, 책임은 지지 않았다.
 
  이 과정에서 김관진(金寬鎭) 국방부장관은 천안함 폭침을 계기로 ‘합동성을 강화해야 한다’는 논리를 앞세워 합참의장이 각 군 참모총장에 대해 작전지휘권을 행사해야 한다고 주장하고 나섰던 것이다. 김 장관은 “전문성이 가장 우수한 각 군 참모총장이 자군 작전에 대해 작전지휘를 해야 한다”며 입법을 추진했다. 

  美 합참의장도 작전권 행사 안 해
 
  합참의장제는 미국에서 군의 문민통제를 원활하게 수행하기 위해 만든 군제(軍制)다. 따라서 합참의장은 각 군 작전, 합동작전 및 연합작전을 모니터해 감독하며, 대통령과 국방부장관에 대해 적절한 보좌와 군사자문을 해야 하고, 대통령과 국방부장관의 지시와 명령을 하달하며, 그 이행 상태를 감독해야 한다.
 
  서구 국가들은 군의 문민통제 원칙을 철저하게 따르는 추세다. 미국의 합참의장(Chairman of the Joint Chiefs of Staff)과 영국의 합동참모장(Chief of Joint Staff)도 군사작전에 대해 국방장관을 보좌 및 자문하며, 절대로 작전지휘권을 행사하지 않는다.
 
  미국은 두 개 이상의 통합 전투 사령관들(Unified Combatant Commanders)을 두고 그 밑에 각 구성군 사령관들을 두고 있다. 미국의 국방부장관은 합참의장의 보좌와 자문을 받아 각 통합전투사령관(태평양사령관)들을 지휘한다.
 
  각 군 참모총장은 각 군 구성군사령관(육·해·공 사령관)을 임명해 통합전투사령관의 명령하에 각 군 작전을 수행하도록 해야 하기 때문에 철저하게 군정권만을 행사하고 있다.
 
  전세계를 대상으로 작전을 펼치는 미국과 달리, 우리가 작전하는 한반도는 하나의 작은 전장에 불과하다. 따라서 우리는 합참의장을 대통령과 국방부장관에 대한 수석군사자문(Principal Military Adviser) 역할을 하도록 해야 한다.
 
  국방부장관이 각 군 참모총장을 작전지휘하고, 각 군 참모총장이 해당 군에 대한 작전지휘권을 행사하는 게 바람직하다. 즉, 국방부장관이 합참의장의 보좌와 자문을 받아 곧바로 통합전투사령관, 즉 전구사령관 역할을 해야 하고, 각 군 참모총장이 직접 구성군사령관 역할을 해야 하는 것이다. 이는 결과적으로 상부지휘구조의 의사소통과 의사결정을 원활하게 한다.

  합참의장, 국방부장관 수석보좌관으로 역할 바꿔야
 
  합참의장이 각 군 작전사령관에 대한 작전지휘권을 행사하면, 각 군 참모총장이 각 군 작전사령관에 대한 작전지휘권을 행사하는 것보다 훨씬 더 비능률적이다. 육군 출신 합참의장은 육군 작전을 제외하고 해·공군 작전에 대한 지식과 경험이 거의 전무하다고 할 수 있다. 천안함 사건이 이를 증명한다.
 
  육·해·공이 합동작전을 할 때도 합참의장은 타군의 작전을 잘 모르기 때문에 어떻게 합동작전을 실시해야 하는지를 모른다. 예컨대 바다에서 해군이 공군의 지원을 필요로 하면, 해군이 직접 공군에 요청하는 것이 순리일 것이다. 지금처럼 합참의 허가를 요청하는 복잡한 절차를 밟을 필요가 없다.
 
  합참에서는 해·공군 간의 합동작전 상황을 파악하기만 하면 된다. 합동작전은 검증된 합동교리와 작전계획에 따라 실시하면 그만인 것이다.
 
  우리는 군의 문민통제에 대한 무지 때문에 합참의장이 작전지휘권을 행사하면 안 되는 큰 원칙이 있음에도 불구하고, 국방부와 총장단이 합참의장의 작전지휘권 ‘행사 대상(각 군 총장 또는 작전사령관)’만을 놓고 그동안 왈가왈부했으니 참으로 개탄스러운 일이다.
 
  향후 논의돼야 할 상부지휘구조 개편 방향은 ‘대통령→국방장관→각 군 참모총장→각 군 작전사령관→각 군 작전부대 지휘관’으로 작전지휘 체제가 바뀌어야 할 것이고, 합참의장은 작전에서 손을 떼고 대통령과 국방부장관의 수석 군사보좌관으로 역할을 바꾸는 것에 초점을 맞춰야 할 것이다. 자유민주주의가 성숙한 대한민국에서 자유민주주의 기본인 군의 문민통제 원칙이 발휘되지 못하고 있다는 것은 국가적 수치다.⊙

 

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출처 : 월간조선, 姜永五 前 해군교육사령관
         http://monthly.chosun.com/client/news/viw.asp?ctcd=G&nNewsNumb=201406100025