선제공격의 제한성 및 선결조건에 관한 연구

선제공격의 제한성 및 선결조건에 관한 연구

♣ 목차
      Ⅰ. 서론
      Ⅱ. 이론적 고찰
      Ⅲ. 선제공격의 사례 분석
      Ⅳ. 대북 선제공격의 제한사항 분석
      Ⅴ. 대북 선제공격 이행을 위한 선결조건
      Ⅵ. 결론

♣ Abstract : on the Limitations and Preconditions of Preemptive Attack
Are there limitations in conducting a preemptive attack against North Korea?

This study seeks to identify the grounds for justifying a preemptive attack against North Korea and analyzes the limitations of a preemptive attack through the cases of the war in Afghanistan and Iraq.

The analysis sets forth the preconditions for a preemptive attack against North Korea, which include supplementation of international law, planning solidification of extended deterrence, securing military strength of retaliation punishment, and support of public opinion.

Key Words : preemptive attack, North Korea, international law, extended deterrence, retaliation, punishment, public opinion

♣ Ⅰ. 서론

과거 냉전시대에 미국과 소련이 핵무기 경쟁 돌입 이후 현재까지 줄곧 억제(deterrence)1)는 전쟁을 예방하기 위한 중요한 개념으로 자리잡고 있었다.

선제공격(Preemptive Attack) 역시 억제 달성을 위한 하위개념 중 하나였다.

그러나 구소련의 붕괴로 인해 미국의 적은 불분명하게 되었고 선제공격은 더 이상 핵시대에 억제를 위한 하위개념으로 남을 수 없게 되었다.

더군다나 2001년 9월 11일 미국에 발생한 테러사건은 선제공격에 대한 개념을 바꾸기에 충분했다.

9.11테러 1년 후인 2002년 미국은 선제공격 독트린2)을 발표하였다.

그리고 2003년 3월 20일 부시행정부가 이라크에서 전쟁을 수행하면서 선제공격에 대한 관심을 집중시켰다.

이러한 관심은 정당방위 개념에 의거한 선제공격의 근본적인 개념에 대한 반론이 아니라 강대국이 주장하는 선제공격, 특히 미국이 선제공격이라고 주장하는 이라크전이 정당한가에 대한 논쟁이었다.

중요한 것은 이러한 선제공격에 대한 논쟁이 이라크전이 종식된 이후에도 계속되고 있다는 점이다.

미국은 국가이익을 위협하는 핵과 같은 대량살상무기 확산의 중심에 북한을 인식하고 있고 이 문제의 해결 방법 중에 하나로 선제공격을 고려하고 있다는 사실이다.

우리 국방부는 대략적으로 2023년까지 북한의 비대칭 위협에 대한 억제전략으로 킬체인(Kill Chain)을 구축하겠다는 입장을 밝혔다(KBS NEWS, 2014. 10.24).

킬체인이란 파괴를 요하는 군사표적을 처음 탐지하는 데부터 실제로 파괴시키는 데까지의 연속적이고 순환적인 처리 과정 또는 그것을 몇 개의 구분된 행위로 나누는 것3)을 뜻하는데 특히 우리 군이 관심을 갖는 킬체인은 그 적용 대상이 핵무기나 미사일 같이 그 위험성이 커서 즉각적인 대응을 요하는 시한성 긴급표적(TST : Time Sensitive Target)4)이 되는 경우라고 할 수 있다.

이는 시한성 긴급표적의 처리가 북한의 핵개발에 대한 우리의 대처에서 중요한 몫을 차지하기 때문이다(노훈, 2013, p. 1).

즉, 킬체인은 북한이 핵이나 미사일로 공격도발 징후를 보이면 30분 이내에 탐지에서 타격까지 완료하는 일련의 미사일 타격체계라 할 수 있다(매일경제,2013. 2. 14).

그러나 킬체인의 실행은 쉽지 않을 것으로 판단된다.

왜냐하면 킬체인의 개념은 북한의 핵미사일 공격이 임박한 상황에서 이를 선제공격하여 무력화하겠다는 개념이기 때문이다.

실제로 유엔군사령부 측에서 킬체인의 작전개념이 사실상 선제공격에 해당되며 확전 가능성을 배가한다는 우려를 제기했었다.

즉, 2014년 을지프리덤가디언(UFG)에서 한국군이 가동한 북핵 선제무력화 작전에 대해 유엔군사령부가 공식적으로 이의를 제기했었다.

킬체인 가동 과정을 참관한 유엔군사령부 측 관계자들이 우려를 제기한 부분은 크게 두 가지였던 것으로 알려졌다.

먼저 북한의 도발 징후 ‘문턱’이 낮다는 것이다.

한국군은 이를 핵위협 단계, 사용임박단계, 사용단계로 설정했지만 각 단계를 구분하는 기준이 모호하다는 것이다.

단순한 으름장이나 위협으로 그칠 수도 있는 상황에서 한국군이 격파에 나선다면 오히려 전면전의 방아쇠를 당기는 구실을 할 것이라는 시각이다.

다른 하나는 킬체인 개념 자체에 대한 근본적인 문제를 제기했었다.

걸프전에서 미군이 활용한 킬체인 개념은 전쟁이 개시된 이후 가동한 것이었던 데 비해, 한국군이 상정한 교리는 개전 선언 등 전쟁 시작 이전에 먼저 타격한다는 점에서 선제공격 시비를 낳을 수 있다는 비판이었다.

쉽게 말해 국제법적으로 볼 때 남측이 먼저 전쟁을 개시한 것으로 인식될 수 있고, 이 경우 유엔군사령부 차원의 지원이나 개입에 어려움을 겪을지도 모른다는 게 유엔군사령부 측 견해였다는 것이다(황일도,2014, pp. 50-51).

위와 같이 선제공격 여부를 결정하는 것은 결코 쉽지 않은 부분이나 2013년 2월 12일 북한이 3차 핵실험을 강행했으며 한국이 현재 북한의 핵위협에 직면한 상황을 고려한다면(연합뉴스 TV, 2015. 2. 12)

‘선제공격의 이행은 가능한가?’, ‘혹시 이행하는데 제한사항은 없는가?’라는 논의는 반드시 필요하다.

선제공격에 대한 기존 논의를 살펴보면 국내(권혁철, 2009; 권태영?신범철,2011; 김경옥, 2013; 마권용, 1999; 정상수, 2005)에서는 대체로 핵무기에 대한 선제공격은 합법적인 무력사용이라고 보고 있다.

즉, 핵무기를 사용한다면 재앙적인 결과를 초래하기 때문에 핵무기 사용 징후가 확실한 상황이라면 핵무기에 대한 선제공격의 불가피성과 적합성은 옳은 것으로 판단하고 있으며 그에 따라 대북 선제공격의 효율적인 이행방안에 대해서 논의를 전개하고 있다.

국외(Freedman, 2004; Miriam, Sapiro, 2003; Zinn, 2001)에서는 미국의 선제공격에 대해서 크게 두 가지로 구분할 수 있었다.

하나는 현실적으로 선제공격 개념의 확대는 정당하며, 앞으로도 지속되어야 한다는 것이고, 다른 하나는 이성적으로 미국의 오만한 행동에 대한 비판하는 것이다.

위와 같이 기존 논의를 살펴보면 선제공격의 합법성에 관해 논의하고 이에 따라 효율적인 선제공격 방안에 대해 논의를 전개하고 있다는 것을 알 수 있다.

본고는 이에 대해서 조금은 다른 측면에서 선제공격에 대한 논의를 하고자 한다.

즉, 핵무기에 대한 선제공격의 필요성과 개념의 확대는 인정하나 ‘과연 선제공격을 이행하는 데 제한사항은 존재하지 않는지’ 혹은 ‘이러한 제한사항이 존재한다면 실제로 대북 선제공격을 하는데 문제점은 없는지’에 대해서 확인하고 제한사항을 해결하기 위한 선결조건의 충족이 반드시 필요함을 주장하고자 한다.

이러한 선결조건이 충족되지 않는다면 선제공격을 이행하기에는 많은 어려움이 있기 때문이다.

따라서 이 연구는 ‘선제공격을 이행할 수 있는가?’, ‘그에 따른 제한사항은 없는가?’라는 의문을 가지고 시작되었다.

이러한 질문은 한반도에서의 북핵 위기를 고려한다면 적절한 질문이며 선제공격 이행의 제한사항에 대한 논의는 반드시 필요하다고 판단했기 때문이다.

본고에서는 선제공격의 개념과 정당성을 살펴보고 사례분석(아프가니스탄전, 이라크전)을 통해서 대북 선제공격의 제한사항에 대해서 분석한 후 선제공격을 하는 데 요구되는 선결조건들을 도출하여 실제 선제공격을 이행하는데 도움을 주고자 한다.

1) 적으로 하여금 현재의 행동으로 얻을 수 있는 이익보다 그것이 초래할 비용과 위험이 더 크다는 것을 인식하도록 설득하는 것. (박창희, 2014, p. 345.)
2) 2001년 9?11 테러 이후 선제공격전략을 주요 내용으로 내세운 미국 조지 W. 부시 대통령의 대외정책
3) 이 용어는 공식적인 군사용어는 아니다.

    가장 유사한 군사용어는 Targeting(the process of selecting and prioritizing targets and matching the appropriate response to them, considering operational requirements and capabilities)이라 할 수 있는데 엄밀한 의미에서 킬체인은 Targeting 을 몇 개의 구분된 행위로 나눈 것이다.

    그 구분은 sense-decide-strike와 같이 단순히 3단계로 구분하는 것에서부터 보다 분석적인 관점에서 구분을 세밀히 하여 4개 혹은 6개, 7개 등 더 많은 단계로 나누는 다양한 형태가 있다.

    적용대상도 매우 폭이 넓어 최근에는 사이버전 분야에서 Cyber Kill Chain이란 용어를 사용하기도 한다.(노훈, 2013, p. 11.)

4) 시한성 표적(TST: Time Sensitive Target)은 "우군에 큰 위협이 되는 고가치 표적으로 짧은 시간 내에 이동하거나 사라지는 특성이 있어 즉각 대응이 필요한 표적”을 말하며, 민감 표적(ST:Sensitive Target)은 “국제법이나 국제협약 등에 의해 공격이 금지되거나 우군의 장차 작전 또는 정보 수집을 위해 특별히 선정하여 공격을 제한하는 표적”을 말한다.

    한국형 킬체인의 표적은 시한성 표적에 초점을 맞추고 있다(합동참모본부, 2010. p. 부-5).

♣ Ⅱ. 이론적 고찰

1. 선제공격(Preemtive Attack)의 개념

선제공격의 개념을 받아들이는데 있어서 우선 정리를 해야 할 용어들이 있는데 그것은 타격(Strike), 공격(Attack), 전쟁(War)이다.

공격의 의미인 attack과 타격의 의미를 지닌 strike는 특별히 구분할 필요가 없으며 다만 전쟁의 의미를 지닌 war와 attack/strike 간에는 구분이 필요한데 일회성이 아닌 국가 대 국가 간의 전면적인 무력충돌의 경우에는 war를, 일회성이나 국지적 무력행사일 경우에는 attack/strike을 사용(권태영?신범철, 2011, p. 18)하여 그 의미를 구분하고자 한다.

선제공격은 “적의 군대가 공격을 개시하려 하거나 막 공격을 시작한 것을 탐지한 국가에 의해서 개시되는 공격”을 말한다(최병갑 외, 1988, p. 194).

이 정의에서 보듯이 선제공격이란 침략적 의도로 행하는 공격과는 다르고, 내가 먼저 공격하지 않으면 당할 수밖에 없는 위기적 상황 때문에 취하는 방위적 행동이며, 그 시기는 통상 적의 군대가 막 공격을 개시하려 하거나, 막 공격을 개시한 것을 탐지한 측에 의해서 실시되는 것이다.

즉 먼저 행동하려는 충동, 선제하려는 경쟁은 어느 일방의 침략적 성향이나 부도덕한 성향의 결과가 아니라는 점이 강조되는 전쟁이며, 그것은 생존을 먼저 고려해야 하는 행동으로 하나의 방위 행동으로 볼 수 있다(Y. Harkabi, 1988, pp. 79-81).

<표 1> 선제공격과 예방전쟁의 차이점

* 출처: Y. Harkabi, 1988, pp. 77-86.

선제공격과 혼동하기 쉬운 예방전쟁(Preventive War)은 “전쟁의 발발이 당장 임박한 상황에 이르지는 않았으나 조만간에 일전이 불가피하다고 판단되는 긴장 속에서 적이 유리한 전략태세하에서 전쟁을 개시하는 것을 예방하기 위하여 적보다 앞서서 개전하는 전쟁”을 말한다(국방대학교, 2003, p. 104).

즉 예방전쟁이란 양국 간의 군사력 균형이 깨지는 것을 두려워 한 나머지 일국이 적에 대한 공격을 시작함으로써 전쟁을 개시하는 것을 의미한다.

여기에는 크게 두 가지의 동기가 있는데 하나는 적에 비해 아측의 능력이 어느 시점에서 판단하여 강하다고 느껴질 때 바로 그 시기를 이용하는 것이고, 다른 하나는 양측의 전력이 현재로서는 대등하나 앞으로 아측의 군사력 균형약화라는 우려 속에서 개전의 결심을 하는 경우이다(Y. Harkabi, 1988, pp. 80-81).

예방전쟁과 선제공격 모두 상대국가보다 먼저 군사행동을 하는 것에서는 공통점이 있으나, 선제공격은 상대국가의 무력공격이 임박한 상황에서 실행하는 데 반해, 예방전쟁은 현재의 위협이 없는 상태에서 미래에 다가올 큰 위협을 미리 제거하기 위한 군사행동이라는 점에서 큰 차이가 있다.

2. 선제공격(Preemtive Attack)의 정당성

선제공격에 관해서 가장 많이 논의되는 부분이 정당성이라고 할 수 있다.

즉, 선제공격이 정당하다고 할 수 있는가?란 것이다.

이에 대한 답은 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있다.
① 무력공격이 있기 전에는 자위권으로 절대로 수용될 수 없다는 견해,
② 무력공격이 임박한 경우에는 예방적 자위권(Anticipatory self-defence)으로 수용될 수 있다는 견해이다.

첫 번째, 무력공격이 있기 전에는 자위권으로 절대로 수용될 수 없다는 견해부터 살펴보면 유엔헌장은 2조 4항에서 무력사용을 금지하고 있고 다시 51조에서는 타국의 무력공격이 발생한 이후(armed attack occurs)에만 자위권을 허용하고 있다.

유엔헌장 제2조와 제51조의 특징은 다음과 같다.

첫째, 자위권은 무력공격이 발생한 경우에 발동될 수 있다.
둘째, 자위권은 안보리가 국제평화와 안전을 유지하기 위해 필요한 조치를 취할 때 까지만 허용된다.
셋째, 자위권은 개별적으로 뿐만 아니라 집단적으로도 행사될 수 있다.
넷째, 자위권의 행사는 안보리의 심사대상이 된다.

<표 2> 유엔헌장 제2조와 제51조의 주요 내용

* 출처: http://www.un.org/en/documents/charter/chapter7.shtml.(검색일: 2015. 3. 27.)

따라서 원칙적 차원에서 볼 때 아무리 ‘임박한 위협’에 대한 선제공격이라도 합법적으로 인정받을 수 없다고 보아야 한다는 것이다.

프린스턴(Princeton) 대학 교수인 마이클 왈저(Michael Walzer)도 “선제공격이 자위적 차원에서 정당성을 갖는다고 해도 명백하고 객관적으로 정당하다고 할 수 없다.”라고 하였다(Michael Walzer, 2000, p. 85).

이러한 언급은 왈저 교수 역시 선제공격이 가지고 있는 모호성을 인정한 것이다.

위에서 언급하였듯이 적의 위협을 어떻게 바라보느냐에 따라 선제공격과 예방전쟁은 중첩된 부분이 존재한다.

이 중첩된 부분이 선제공격 정당성의 모호한 점이고 명확히 정당하다고 할 수 없는 부분이다.

즉 선제공격은 예방 전쟁적 주관적인 폭력요소가 내포되어 있으며 예방전쟁에도 선제공격적인 자위(自衛)를 위한 정당성이 존재한다는 것이다.

또한 자위권을 행사함에 있어서 국제인도법(國際人道法)5)을 준수해야 하는데 이에 따르면 “…충돌당사자는 항시 민간주민과 전투원, 민간물자와 군사목표물을 구별하며 따라서 그들의 작전은 군사목표물에 대해서만 행하여지도록 한다”(대한적십자사, 2004, p. 4).

즉 공격 시 합법적 군사목표물만을 공격해야 하며 민간인들에 대한 부수적 피해를 최소화해야 한다는 것이다.

또한 국제사법재판소(ICJ: International Court of Justice)에서는 국제관습법상 자위권의 규칙을 검토했는데 무력공격에 비례하고 그것에 대응하는데 필요한 조치들만이 자위의 이름으로 적당하다고 판결했다.

여기에서의 필요성과 비례성은 엄격하고 객관적인 것이어야 하며 재량에 의해 판단될 여지를 남겨서는 안된다고 강조하고 있다(김대순, 2009, p. 1284-1289).

두 번째 무력공격이 임박한 경우에는 예방적 자위권6)으로 수용될 수 있다는 견해를 살펴보면 헌장 51조의 규정(피침 후의 자위권 행사)에도 불구하고 국제관습법상의 예방적 자위권은 존중되고 있다.

위협이 임박한 상황에서의 선제공격은 합법적으로 수용된다는 것이다.7)

결국, 무력공격이 발생한 경우에는 유엔헌장 제51조상의 자위권이 당연히 인정되고 임박한 위협에 대해서는 국제법상의 자위권(예방자위)을 인정받을 수 있다는 것으로 정리될 수 있다(제성호, 2010, p. 73).

2000년대 초반의 선제공격을 둘러싼 논쟁 이후로 ‘임박한 위협’에 대한 예방적 자위권은 인정해야 한다는 관습법적 견해는 점점 설득력을 얻어가고 있다.

실제로 UN 사무총장이 구성한 특별위원회에서는 현실적 필요성을 인정하여 예방적 자위권을 수용하는 보고서를 채택한 바 있다.

오늘날 국제관습법은 예방적 자위권의 인정요건으로서

① 위협의 현실적인 임박성,

② 위협의 중대성,

③ 군사적 대안 외 다양한 대안의 소진성,

④ 상대적 비례성,

⑤ 유엔헌장에 대한 존중성 등이 충족되면

합법적인 것으로 자위적 선제공격이 수용되고 있는 것이다.

이러한 의미에서 1946년 7월 12일의 미국 각서 제3호(United States Memorandum No 3 of July 12, 1946)에서는 원자력 무기가 사용되는 무력공격에 대해서 단순히 원자탄의 투하뿐만 아니라 그러한 행동에 선행하는 예비적 단계(certain steps preliminary to such action)까지도 헌장 제51조상의 무력공격의 개념 속에 포함시켜야 한다는 주장을 담은바 있으며 2005년 미국의 합동 핵 작전독트린(Doctrine for Joint Nuclear Operations)의 초안은 미국이나 다국적군, 우방군, 민간인들을 상대로 한 적의 WMD 사용이나 사용의도에 대한 선제공격과 함께 위험성이 큰 재래식 무기에 대한 대응, 조속한 전쟁 종식 등 다양한 시나리오 하에서 전투 사령관들이 대통령에게 핵사용을 요청할 수 있도록 한 바 있다.

우리나라에서도 핵무기 사용에 대한 예방적 자위권을 인정하지 않는다면 자위권 행사는 북한의 先 공격 이후 반격이 될 수밖에 없어 그 의미를 상실한다는 주장이 제기된 바 있다(제성호, 2010, p. 26-27).

핵무기 등장 이후로 선제공격의 정당성에 대해서 긍정적인 흐름이 형성되고 있다고 할 수 있다.

하지만 선제공격이 정당한지, 부당한지는 법을 기준으로 판단해야 한다.

즉, 선제공격의 정당성 요건을 달성하기 위해서는 무력공격이 발생해야 하며 이에 비례하는 정도의 방식으로 군사적 목표물만을 타격함으로써 부수적인 민간의 피해를 최소화하기 노력해야 한다는 의미이다.

이는 선제공격에 대해서 UN 헌장에 엄격하게 충실해야 한다는 견해를 가진 학자들이 아직은 다수이며 이는 51조를 원용하게 되면 분쟁이 꼬리를 물고 발생할 가능성이 크기 때문이다.

또한 ‘과연 선제공격이 민간인들에 대하 부수적인 피해를 최소화한다고 해도 그 범위는 용인될 수준이라고 할 수 있을 것인가’라는 의문이 든다.

5) 국제적십자위원회에서 정의하고 있는 국제인도법이란 무력충돌법 및 전쟁법이라는 표현과 동등한 것으로 간주되는 것으로써 무력충돌에 적용되는 국제법이며, 무력충돌 간에 일어나는 인도적 문제들의 해결을 모색하기 위해 특별히 의도된 국제조약 또는 관습법을 말한다. 인도적인 이유 때문에 이러한 법규는 충돌 당사국들이 전쟁의 수단과 방법을 선택하여 사용하는 권리를 제한하고, 무력충돌에 영향을 받거나 또는 영향을 받기 쉬운 사람 및 재산을 보호한다(대한적십자사,2004, p. 4.).
6) 미 군사사전에서 정의한 선제공격은 자위적 정당방위개념에서 기초한 예방적 자위와 차이가 없어 보인다.
   예방적 자위가 선제적 자위로도 호칭되고 선제공격이 예방공격으로도 호칭되기도 한다.
   즉 양자는 동일내용의 다른 명칭으로 볼 수도 있다.
   그럼에도 불구하고 예방적 자위는 국제관습법에 의해 정당성?합법성이 인정되지만 선제공격은 국제법(유엔헌장)을 엄격히 적용할 때 위법적이다(권태영?신범철, 2011, p. 15.).
7) D’Amato는 헌장 51조 제정 당시 국제관습법상의 자위권을 제한할 의도가 없었으며, 국제관습법에 영향을 미치지 않았다고 본다(Anthony D’Amato, 1995, p. 131.).

♣ Ⅲ. 선제공격의 사례 분석

아프가니스탄과 이라크를 사례 분석 대상으로 선정한 이유는 비교적 최근에 발생한 전쟁이라는 점과 미국이라는 하나의 국가가 수행한 전쟁임에도 불구하고 다른 평가를 받는 사례이므로 대북 선제공격의 제한사항에 관련된 요소들을 도출하여 선결조건들을 제시하기에 가장 적합하다고 판단했기 때문이다.

1. 아프가니스탄 전쟁

2001년 9?11테러 다음날인 9월 12일 미국은 테러 사건을 미국에 대한 전쟁행위로 규정하고 UN 안전보장이사회를 통해 테러 비난 결의안을 만장일치로 채택함과 동시에 국가안보회의를 통해 전쟁의 분명한 목표를 설정하였다.

또한 9월 15일 미국은 테러의 용의자를 오사마 빈라덴으로 지목하면서 ‘미국은 전쟁 중’ 임을 선포하였고 9월 20일 오사마 빈 라덴의 근거지가 아프가니스탄임을 확인하고 탈레반 정권에 그의 신병을 넘겨줄 것을 요구하였다.

 그러나 아프가니스탄의 탈레반 정권은 미국의 요구를 묵살하면서 전쟁의 분위기가 무르익게 되었다(합동참모본부, 2002, pp. 22-31).

미국은 한 달여 동안 외교적으로 전 세계의 연대를 구축하여 탈레반 정권 고립을 추진하였고, 군사적으로 다국적군을 성공적으로 구성했으며 경제적으로 테러범과 배후세력의 자산을 동결시켰다.

또한 미국은 범이슬람권의 동요를 막기 위해 작전명칭을 “Infinite Justice”에서 “Enduring Freedom”으로 변경하였다.

이렇게 준비를 마친 미국은 2001년 10월 6일 최후통첩을 했으며, 최후통첩에 대한 탈레반 정권의 답변이 없자 다음날인 10월 7일 대대적인 공습으로 아프가니스탄 전쟁을 개시하였다.

미군을 비롯한 다국적군은 아프가니스탄 전역에 대한 공격이 아니라 정밀유도무기를 동원하여 탈레반 정권과 빈 라덴을 중심으로 활동 중인 테러 조직 알 카에다를 공격하는 데 집중하면서 민간인의 피해를 최소화하는데 노력하였다.

이 결과 2001년 12월 6일 탈레반 정권이 항복을 하고 14일 미국이 전쟁에서 승리를 선포하면서 일단락되었다.

2. 이라크 전쟁

이라크는 1991년 4월 걸프전 종결 이후 국제사회로부터 불법적인 대량살상무기(WMD)를 보유하거나 개발하고 있다는 강한 의심을 받았다.

이웃 쿠웨이트를 침공, 아랍 세계로부터도 위험한 존재로 인식되던 이라크는 미국을 중심으로 한 국제여론에 못이겨 급기야 유엔무기사찰단(UNSCOM)을 수용, 1998년까지 250여 차례의 현장조사를 받았고, 이 기간 동안 48기의 장거리 미사일, 690톤의 화학무기 원료 등을 폐기하였다(Steven Lee Myers, 1998, p. 1).

그러나 1998년 12월 이라크가 후세인 대통령궁 등 정치?군사적으로 민감한 지역도 현장조사를 하겠다는 요구를 거절하자 유엔무기사찰단은 이라크에서 철수하였다.

미국과 영국은 이를 빌미로 이라크가 유엔결의를 무시했다며 그해 12월 16일부터 4일간 바그다드와 WMD 개발 비축의 의심을 받고 있던 시설물을 집중 폭격하였다(Steven Lee Myers, 1998, p. 20).

그 후 유엔안보리는 유엔무기사찰체제를 재건하기 위해 유엔사찰위원회(UNMOVIC)를 발족, 이라크에 대한 무기사찰을 다시 시도했으나 이라크는 자국에 대한 금수조치가 해제되지 않는 한 이를 받아들일 수 없다고 버텨 실제 사찰은 이루어지지 않았다.

미국과 이라크의 관계가 계속 악화되고 있던 2001년 9월 11일 오사마 빈 라덴과 알 카에다 조직에 의한 세계무역센터 테러 공격은 미국을 자극시켜 미국의 대 이라크 정책을 더욱 강경하게 만들기에 충분했다.

미국은 아프가니스탄 전쟁을 승리로 장식한 뒤 본격적으로 테러리즘 대응 개념을 선제공격으로 명문화시키는 작업을 시행하였다(합동참모본부, 2003, p. 25).

그리고 아프가니스탄에 이은 제2차 테러리즘과의 전쟁 목표 대상국으로 이라크를 지목한 것이다.

사실 미국은 아프가니스탄 전쟁 계획부터 이라크 침공을 염두하고 있었다.

이것은 2001년 9월 15일 미 중동 전문가 리처드 히먼(Richard Hyman)이 “9?11테러에 대한 미국 공격의 성공적인 결말은 우선 단기적인 목표는 빈 라덴을 잡는 것이나 장기적 목표는 이라크의 사담 후세인을 몰락시키는 것이므로 이 전쟁의 최종목표는 사담 후세인이다”(합동참모본부, 2003, p. 27)라고 언급한 것에서도 알 수 있다.

2002년 1월 29일 부시 미국 대통령은 연두교서에서 이라크를 이란 및 북한과 함께 “악의 축”으로 지목했고 같은 해 9월 부시 대통령은 UN 총회 연설을 통해 이라크에 WMD 즉각 폐지, 테러 지원 중단, 국민억압 중지 등을 요구하며 이것이 이루어지지 않을 경우 후세인 정권을 축출하겠다는 의지를 표명했다.

이후 부시 대통령은 2003년 3월 20일 후세인 정권을 “세계평화를 위협하는 무법 정권”이라고 비난하면서 이라크에 대한 공습을 개시했다.

미국의 이라크 공격 명분은 후세인 정권이 불법적으로 WMD를 개발하고 테러를 지원, 세계 평화를 위협하며 국민들을 억압하기 때문에 무장해제시켜야 한다는 것이었다.

3. 분석

가. 유엔헌장 제2조, 제51조 측면

아프가니스탄 전쟁 당시 미국의 본토에 무력공격이 발생했으며 국제사회의 동의를 얻기 위해 노력함으로써 UN을 비롯한 국제사회의 지지를 확보했다.

UN에서 무력사용 결의안을 채택할 정도의 정당성을 획득한 전쟁이었다.

미국이 테러리스트와 빈 라덴 및 알 카에다 조직의 연관성을 분명히 아프가니스탄의 탈레반 정권에 입증했음에도 불구하고 탈레반 정권이 국제사회가 제시한 평화적인 방법으로의 해결을 거부했다고 할 수 있다.

반면에 이라크 전쟁은 자위권 차원보다는 예방적 성격이 강했다.

미국은 혹시 있을지 모르는 WMD와 테러리스트 지원 체계를 붕괴시키고자 감행한 전쟁이었기 때문이었다.

미국은 이라크에 대해 UN의 경제제재를 비롯한 외교적 압박수단이 존재했었고, 또한 UN에 의한 비행금지 구역의 설정과 지속적인 공습을 통해 군사적으로도 제한적인 활동만 가능한 상황이었으나 미국은 조속한 해결을 위해 예방전쟁을 실시했던 것이다.

이러한 이유로 아프가니스탄 전쟁은 정당성을 확보할 수 있었으며 이라크 전쟁은 많은 비판을 받았다.

나. 국제인도법 측면

정밀폭격의 정확성에도 불구하고 국제인권감시기구(Human Right Watch)에서 발표한 공중폭격에 의한 민간인 피해 보고서에 따르면 2005년 후반부부터 2008년까지 아프가니스탄전에서 보고된 공중공격을 분석해 왔는데 2006년에서 2008년 사이에 민간인 사망자 수는 556명이나 되는 것으로 집계되었다.

또한 이라크전의 민간인 사망자 집계를 하고 있는 영국의 Iraq Body Count에 따르면 2003년부터 2011년 사이에 이라크전에서 미국의 공중공격으로 인한 민간인 사망자수는 5,600여 명에 이르는 것으로 집계되었다.

위와 같이 정밀유도무기의 정확성에도 불구하고 이로 인한 민간인의 인명피해가 발생한다면 정밀유도무기의 사용에 대해서 타당하다고만 할 수 없다.

<그림 1> 2006-2008 미 공중공격에 의한 아프가니스탄 민간인 사망자 수

* 출처: HUMAN RIGHTS WATCH, 2008, p. 13.

<그림 2> 2003-2011 미 공중공격에 의한 이라크 민간인 사망자 수

* 출처: http://www.iraqbodycount.org/analysis/numbers/2011.(검색일: 2015. 6. 29)

다. 보복타격 능력 보유 여부

당시 아프가니스탄과 이라크는 미국의 선제공격에 대한 보복 능력을 갖추지 못하고 있었던 것으로 평가된다.

아프가니스탄 전쟁에서 주둔전력과 전개전력을 포함하면 겨우 45,000명의 병력과 항공기 76여 대, 전차 및 장갑차 650대인 탈레반군은 항공기 500여 대, 항공모함 2척, 이지스함 포함 56척 등을 보유한 미국에 비하여 모든 군사력 면에서 열세였다(합동참모본부, 2002, pp. 35-36).

이라크전쟁에 관한 영국의 국제전략문제연구소(IISS) 보고서에 따르면 제1차 걸프전 당시 95만 5천여 명 수준에 육박하던 이라크 정규군 규모는 이라크 전쟁 개전 당시 37만 5천여 명으로 감소한 수준이었으며 3천여 대에 가까웠던 탱크와 포병 방공망도 절반 넘게 파괴된 상태였고, 부품조달에도 많은 어려움이 있었던 것으로 분석하고 있다.

공군력의 경우에는 전투기 316대 중에서 100여 대 이상이 부품결함으로 가동할 수 없는 상태였고 전투기 조종사들의 훈련 정도도 매우 취약하였다.

해군 역시 과거 구축함 38척이 대부분 파괴되고, 초계정 6척 정도만 보유하고 있었던 것으로 알려졌다(해군대학, 2003, p. 2).

이라크 전쟁 역시 군사력 측면에서 미국이 압도적인 우세를 점하고 있었던 것이다.

또한 양국 모두 핵을 보유하지 않았으며 미국을 공격할 만큼의 비대칭 전력도 보유하지도 않았다.

즉, 미국은 자신의 공격을 받는 국가들이 타격을 받고 미국에게 보복타격 능력을 할 수 없는 국가들과 전쟁을 감행했던 것이다.

이러한 피공격국의 열세한 군사력은 미국이 자국의 의지에 따라 선제공격을 이행하는데 제한사항으로 작용하지 않았다고 판단할 수 있다.

라. 목표물에 대한 정확한 정보 입수에 따른 선별적 타격 필요

아프가니스탄 및 이라크 전쟁 모두 정밀유도무기를 효과적으로 사용했으며 걸프전쟁과 비교했을 때 소규모의 정밀유도무기가 넓은 전장에서 얼마나 효과적으로 사용되었는지 알 수 있다.

이러한 정밀유도무기는 주요 거점이나 전략적 중심 등에 선별적 공격을 실시하여 전장의 밀도를 축소시키는 결과를 가져왔으며 양적인 파괴보다는 질적인 파괴, 즉 파괴의 효과성을 지향한다고 할 수 있다.

목표물에 대한 정확한 정보입수를 통해 정밀유도무기를 사용함으로써 기존의 전쟁(걸프전쟁)보다 투하무장양이 줄어들었음에도 불구하고 효율적으로 전쟁을 수행할 수 있었다.

<표 3> 최근 전쟁 시 사용된 정밀유도무기

* 출처: 공군전투발전단, 2003, p. 45.

마. 여론의 지지

21세기에 들어 처음으로 미국이 수행한 일명 ‘테러와의 전쟁’인 아프가니스탄전쟁의 경우 9?11테러 직후인 2001년 9월 13일에 미국의 매스미디어들이 여론조사한 결과 미국 국민의 86%가 전쟁이 일어나더라도 보복해야 한다는 반응을 나타냈다(조선일보 2001. 9. 13).

반면 이라크전쟁의 경우 당시 프랑스와 독일, 러시아 내의 반전 여론은 프랑스에서는 88%에 달했고, 독일은 86%, 러시아는 83%를 차지했다.

요르단과 모로코의 반전 여론은 각각 87%, 84%를 기록했다(국민일보, 2004. 3. 17).

미국 내에서도 WP와 ABC 방송의 공동 여론조사 결과 “이라크전으로 얻는 것에 비해 인명피해가 너무 크다”와 “피해를 감안할 때 싸울 가치가 없다”는 응답자 비율이 각각 70%와 56%에 달했다(연합뉴스, 2004.12. 21).

여론의 입장을 고려하지 않는다면 아무리 전쟁에서 승리했다고 하더라도 선제공격의 타당성을 확보하지 못하며 결국에는 비판에 직면하여 전쟁 수행에 있어서 많은 제한사항이 발생할 수 있다.

바. 사례 분석 결과

위와 같이 미국의 선제공격 사례를 통해서 선제공격의 제한사항에 관련된 요소들을 도출할 수 있었다.

정리해 보면 우선 국제법적으로 유엔 헌장 제2/51조, 국제인도법을 통해서 원칙적 차원에서 볼 때 아무리 ‘임박한 위협’에 대한 선제공격이라도 합법적으로 인정받을 수 없다고 보아야 하며 공격 시에도 합법적 군사목표물만을 공격해야 하고 민간인들에 대한 부수적 피해를 최소화해야 함을 알 수 있었다.

보복타격 능력의 보유 여부에서는 선제공격을 받은 국가들이 보복타격 능력을 할 수 있을 만큼의 군사력을 보유하고 있지 않았다는 사실은 선제공격을 이행하는 국가에게 제한사항으로 작용하지 않았음을 확인할 수 있었다.

또한 목표물에 대한 정확한 정보를 입수하여 선별적 타격을 함으로써 사용한 무장 투하량이 줄었음에도 불구하고 효율적으로 전쟁을 수행할 수 있었다.

여론의 지지 확보에 있어서도 아무리 전쟁에서 승리를 한다고 하더라도 국내외 여론의 지지가 없다면 선제공격의 타당성을 상실하는 것은 물론이며 전쟁을 수행하는 데에 많은 어려움이 발생함을 볼 수 있었다.

이와 같이 사례를 통해서 네 가지 요소를 도출했으며 이에 더하여 한 가지 요소를 추가하고자 한다.

그것은 ‘미국이 약속대로 그들의 전력을 대북 선제공격 시에 지원해 줄 것인가’라는 신뢰성의 문제이다.

한국은 북한의 핵위협에 대해서 미국의 지원이 반드시 필요하다.

하지만 Ⅰ장 서론에서 보았듯이 유엔군사령부는 대북 선제공격 시 미국의 지원 또는 개입에 어려움이 있다는 의견을 제시하였다.

이러한 상황을 고려한다면 미국의 지원 문제는 반드시 검토되어야 하며 이를 제한사항에 포함하여 분석하고자 한다.

이상과 같이 도출된 요소들을 중심으로 다음 장에서는 대북 선제공격을 이행하는데 예상되는 제한사항을 분석하겠다.

♣ Ⅳ. 대북 선제공격의 제한사항 분석

아프가니스탄?이라크 전쟁의 사례 분석으로 선제공격의 제한사항과 관련된 요소들을 도출할 수 있었다.

Ⅳ장에서는 이를 기준으로 현재 한반도 안보상황에 맞게 대북 선제공격 시에 예상되는 제한사항(① 국제법적 측면 ② 미국의 지원 측면 ③ 북한의 대응능력 측면 ④ 정보의 제한 측면 ⑤ 여론의 영향 측면)을 분석하겠다.

1. 국제법적 측면

국제적으로 선제공격을 이행하는 데 필요한 조건들에 대한 제한성이 많이 완화되어 가는 추세에 있으나 유엔 헌장에 명시되어 있듯이 자위권 발동에는 ‘회원국에 대한 무력공격이 있을 경우’라는 조건이 필요하다.

하지만 현재 우리나라의 북한에 대한 선제공격 개념은 북한의 공격 징후를 포착해서 먼저 공격한다는 개념으로 해석할 수 있으며 이는 엄밀히 따진다면 국제법 위반의 논란에 빠질 수 있다.

또한 선제공격의 정당성 요건을 달성하기 위해서는 임박한 위협에 대해 비례하는 정도의 방식으로 군사적 목표물만을 타격함으로써 부수적인 민간의 피해를 최소화해야 한다.

이러한 조건을 만족할 수 있는 능력을 가진 효율적인 군사적 수단은 항공력에 의한 정밀타격이다.

그러나 항공력이 앞의 사례에서 보듯이 항공력에 의한 정밀유도무기의 선별적 타격 능력에 대해서는 재고해 볼 필요가 있다.

미군교범 FM-3-24에서는 미 해병대 제임스 매티스(James Mattis)와 육군 데이빗 페트라우스(David Petraeus)에 의해 고안된 대분란전 교범으로 여기서 항공력의 대한 언급을 보면 “아무리 정확한 폭탄도 민간인 사망자를 유발할 수밖에 없으며  필연적으로 공중폭격으로 인한 부수적인 피해로 인해 사망한 아내, 부모, 삼촌의 가족은  테러리스트로 변하게 된다.”라고 명시하고 있다.

또한 “공중폭격에 의해 민간인이 사망하지 않는다 해도 타격은 주거환경을 파괴하고 황폐화시킨다.

 이는 기본적인 서비스, 경제적 기회, 공공질서, 안전을 위협한다.”라고 명시하고 있다(defenseetech, 2008. 2. 4).

위와 같이 미국의 최첨단 전투기를 이용한 정밀타격 시에도 의도하지 않은 민간인들의 피해가 발생했다는 사실은 많은 시사점을 준다.

즉, 항공기에 의한 정밀타격은 민간인에 대한 고려가 거의 없으며, 선별적 타격 능력에 있어서 많은 문제가 있다는 것이다.

한반도 내에서 항공기를 이용한 정밀타격 역시 무고한 많은 민간인, 군과 관련없는 시설물을 파괴할 수 있을 것이다.

2. 미국의 지원 측면

북한의 핵위협에 대해서 미국의 핵 및 재래식 전력을 이용한 보복능력은 누구도 부정할 수 없을 정도로 막강하지만 그것이 약속대로 이행될 것이라는 신뢰성은 그만큼 높다고 보기는 어렵다.

다른 동맹국의 신뢰 문제, 한국에 존재하는 주한미군 및 미국시민들을 고려할 때 미국이 적극적으로 억제 전략을 시행할 가능성이 높은 것은 사실이지만 한반도와 같은 협소한 전장에서 핵전쟁이 초래할 수 있는 참화를 예견한다면 미국의 선택은 매우 신중할 수밖에 없다.

특히, 미국은 가급적이면 핵사용을 자제하고자 하는 의도를 보이고 있고, “핵무기 없는 세상”(The World without Nuclear Weapons)을 주창하는 오바마(Barack Obama)대통령이 핵무기 및 재래식 전력에 의한 보복을 쉽게 결정할 것으로 판단하기는 어렵다.

미국 내에서도 오바마 행정부가 들어선 이후 핵억제에 관한 언급이나 강조가 약해진 상태임을 우려하는 의견도 제기되고 있다(박휘락,2013, p. 60).

또한 시간이 촉박한 핵 위기 상황에서 미국의 보복능력을 시행하는 데에는 미국 국회의 동의가 필요하다는 점을 고려한다면 미국의 억제 전략에 의한 보복능력 이행에 관한 결정은 쉽지 않을 것으로 판단된다.

3. 북한의 대응능력 측면

국방부는 2015년 1월 6일 발간한 『2014 국방백서』(국방부, 2015, pp. 28-29)에서 북한의 핵?미사일 위협과 관련, 핵무기를 탄도미사일에 탑재하는 소형화 능력은 상당한 수준이고 장거리 미사일 발사를 통해 미국 본토를 위협할 수 있는 능력을 보유한 것으로 추정된다고 밝혔다.

스카패로티(Curtis Scaparrotti) 주한미군 사령관도 2013년 10월 기자회견에서 북한은 현재 소형화된 핵무기를 투발할 수 있는 기술을 보유하고 있는 것으로 평가된다고 밝혔다(The Diplomat, 2014.10. 25).

북한은 3차 핵실험을 통해 소형화, 경량화, 다종화에 성공한 것으로 판단되며 북한이 우라늄광산과 고폭실험장, 핵 발전소 등 30여 개의 핵 관련시설을 가동 중에 있고 플루토늄탄과 우라늄탄을 합쳐 20여 발의 핵무기를 보유한 것으로 추정된다.

또한 핵 투발수단인 미사일 능력을 증대시키기 위해 2014년도에도 19차례 111발의 시험발사를 하였다(TV조선, 2014. 12. 15).

2009년부터 5년간 미국 국방장관실 자문역을 지낸 밴 잭슨(Van Jackson) 신안보센터 객원연구원은 2015년 2월 26일 하원 외교위 동아태소위 청문회에 2015년 2월 25일 제출한 서면증언에서 북한이 사실상의 핵보유국으로서 선제적 핵공격에서 살아남아 즉각 반격을 가할 수 있는 능력에 근접하고 있다는 분석했다.

잭슨 연구원은 “북한의 핵보유국화를 막겠다는 목표는 명확하고 가시적으로 실패했다.”며 “북한은 사실상의 핵보유국으로서 핵무기 재고가 어느 정도인지 알 수 없는 상태이며 선제공격에 대응하는 보복적 핵타격 능력을 확보하는 쪽으로 진행하고 있다.”고 평가했다.

잭슨 연구원은 “북한의 핵 보유국화를 막지 못하면서 한반도에서 또 다른 전쟁을 막는다는 목표도 실패할 위험이 커졌다.”며 “북한은 대형 전쟁에 대응하는 핵억지력을 확보하고 있다고 믿기 때문에 다양한 형태의 위협적 폭력과 군사모험주의에 자유롭게 나서려고 할 것”이라고 전망했다.

잭슨 연구원은 또 “보다 위험스런 것은 당초 일본의 기지들을 타격 대상으로 삼았던 북한의 단거리 노동미사일이 남한을 표적으로 잡고 있는 것”이라며 “장거리 해상발사 탄도미사일도 잠재적 위협”이라고 덧붙였다(mbn 뉴스, 2015. 2.25).

즉, 북한이 보복타격 능력을 확보한다면 사실상 북한에 대한 선제공격은 제한될 것이며 선제공격은 오히려 더 큰 위험을 초래할 수 있다고 판단할 수 있다.

4. 정보의 제한 측면

선제공격의 정당성 확보는 임박한 위협을 정확하게 식별해내는 것이 핵심이라고 할 수 있다.

그러나 최근 무기체계의 발달로 선제공격에 요구되는 정확한 정보를 식별하기란 더욱 어려워지고 있다.

지금까지 북한 탄도미사일의 경우 발사 1~2시간 전에 연료를 주입해 사전에 도발 여부를 알 수 있었지만 기술이 발전하면서 제약이 없어지고 있으며 실제로 러시아의 경우 한번 연료 주입 후 10년 넘게 보관하기도 한다.

발사 30분 전에 징후를 포착해 선제타격한다는 ‘킬체인’으로 지하 갱도에서 연료와 산화제를 넣고 사격진지로 나와 미사일을 세우는데 10분도 채 걸리지 않는 북한의 탄도미사일을 정확하게 포착하기란 쉽지 않다는 의미이다(채널A 뉴스, 2015. 1. 13).

이에 추가하여 북한은 다양한 미사일들을 발사할 수 있는 이동식발사대(TEL:Transporter Erector Launcher)를 수백여 기 보유하고 있기 때문에 북한 핵미사일의 정확한 위치를 파악하여 타격하는 것이 매우 어려울 수 있다(박휘락, 2013,p. 158).

?또한 북한이 핵무기를 소형화해 잠수함에서 공격할 수 있는 탄도미사일(SLBM)을 개발하고 있으며, 이미 핵전력 일부를 소형화했다고 미국 군 당국이 공식적으로 발표했다.

미 정치?군사 전문지 ‘워싱턴프리비컨(Washington Free Beacon)’ 2015년 3월 19일의 기사(Washington Free Beacon, 2015. 3.19)에 따르면 세실 헤이니(Cecil D. Haney) 미군 전략사령관은 상원 군사위원회 청문회에서 “북한이 핵무기 소형화에 이미 성공했으며 잠수함 발사 탄도미사일(SLBM)을 개발하고 있다”고 보도했다.

현재 SLBM을 보유한 나라는 미국과 러시아, 영국, 프랑스, 중국 5개국으로 잠수함 발사 탄도미사일은 소리없이 은밀하게 침투하는 적 잠수함에서 발사되기 때문에 지상이나 공중에서 발사되는 핵미사일과 달리 사전 탐지가 거의 불가능하다.

특히 헤이니 전략사령관은 이번 증언에서 “북한이 지상에서 신속하게 이동하면서 미사일을 쏠 수 있는 새로운 지상도로 이동(Road-Mobile) 탄도미사일과 잠수함 발사 탄도미사일 개발 등 탄도미사일 전력 개선에 집중하고 있다”고 발표(아시아투데이, 2015. 3. 23)함으로써 북한의 미사일 발사 징후를 탐지하고 정확한 위치를 파악하여 공격하기란 더욱 어려워 질 것으로 판단할 수 있다.

5. 여론의 영향 측면

선제공격과 같은 민감한 사안은 여론의 동향에 많은 영향을 받는다고 할 수 있다.

앨빈 토플러(Alvin Toffler)는 그의 저서 『전쟁과 반전쟁(War and Antiwar)』에서 다음과 같은 주장을 하면서 다가올 미래의 매스미디어에 대한 부작용을 경고하였다.

“산업혁명 이전의 농민들은 무지몽매한 탓으로 시간?장소적 면에서 멀리 떨어진 사건에 관한 그들의 이미지는 여행담, 신화와 전설에 의존하고 있었다.

 제2물결 매스미디어는 멀리 떨어진 장소와 시간을 관심의 초점 안으로 끌어들여 뉴스가 될 만한 사건에 현장감을 부여했다.

 세계는 객관적이고 현실감 있게 묘사되었다.

 이에 반해 제3물결 미디어들은 실재하는 사건들에 관해 비현실감을 조성하고 있다…중략… 이런 우려도 미래에는 한가롭게 느껴질 것이다.

 지금 새로운 미디어 시스템은 각국 정부와 군대 그리고 전체 주민들이 마치 실제상황인 것처럼 반응하는  완전히 허구적인 세계를 창작하고 있기 때문이다”(Alvin Toffler, 1994,pp. 251-252).

통신기술의 발달과 매스미디어의 결합을 통해 정책결정자와 국민들은 다량의 정보를 공유할 수 있게 되었고 이것은 국민들에게 정치현안에 대한 적극적인 참여를 촉진하게 되었다.

이러한 점에 비추어 매스미디어의 정보전달 기능은 정책결정과정에 큰 힘을 발휘한다.

따라서 국민의 뜻에 따라 정권을 창출하고 정책을 입안하는 정치지도자들은 매스미디어에서 전하는 여론에 귀를 기울일 수밖에 없고, 역시 이들은 정책결정과정에서 매스미디어를 통한 여론 관리에 신경써야 한다.

지난 2013년 2월 북한의 3차 핵실험이 예고된 가운데 우리 정부가 북핵에 강경한 대응을 해야 한다는 여론조사 결과 한국과 미국이 대북 핵 억제전략으로 고려하고 있는 선제공격 등 군사적 대응에는 반대 의견(52.2%)이 높다는 결과가 나왔으며(문화일보, 2013. 2. 17) ?2010년 천안함 피격 사건 이후 전쟁에 대한 여론조사 결과로 “전쟁을 반대한다”는 의견(73.7%)이 훨씬 높게 나왔다.

“전쟁은 막아야 한다”는 것이 우리나라 국민들의 기본적인 인식이며 전쟁 반대 여론은 매우 확고한 수준이기 때문에 쉽게 변하기 힘들며 아무리 북한에 대한 분노가 있다고 하더라도 실제 전쟁이 일어나면 사실상 모든 게 끝나기 때문이다.

비록 전쟁을 경험해보지 않은 세대들이라 하더라도 전쟁이 모든 것을 앗아갈 수 있다는 것은 본능적으로 알게 되는 사안인 것이다(주간경향, 2010. 12. 2).

또한 한국사회연구소(KSOI)는 2006년 10월 20일 북한의 핵실험 이후 국민들이 가장 불안하게 생각하는 것이 무엇인지를 질문한 여론조사결과를 발표했다.

그 결과, 경제적 위기 36.7%, 미국의 북한 폭격 19.2%, 북한의 핵공격 17.7%, 남남갈등 11.8%, 주변국가의 핵무장 경쟁 14.9%로 나타났다(권혁철, 2009, p.85).

이러한 국민들의 선제공격 및 선제공격이 야기할 전쟁에 대한 부정적인 여론은 선제공격을 이행하는데 심각한 제한사항으로 작용할 것이다.

♣ Ⅴ. 대북 선제공격 이행을 위한 선결조건

Ⅳ장에서 대북 선제공격 시 예상되는 제한사항들을 살펴보았다.

실제로 우리나라에서 선제공격을 하게 될 상황이 발생한다면 앞에 제시한 제한사항들을 해결하지 않고는 선제공격을 이행하기에는 많은 어려움이 있을 것으로 판단된다.

Ⅴ장에서는 앞에서 제시한 제한사항들을 해결하기 위한 선결조건을 4가지 측면에서(국제법적 측면, 미국의 확장억제 공고화 측면, 응징?보복 능력의 확보 및 운용 측면, 여론의 지지 확보 측면) 제시하고자 한다.

1. 국제법적 측면

국제법 측면에서 제한사항을 해결하기 위해서 세 가지 조건들이 갖추어져야 한다.

첫째, ‘임박한 위협’에 대한 명확한 기준 마련이다.

어떠한 무력행사가 선제공격이 될 수 있느냐는 임박한 위협의 수준이 어느 정도이냐에 따라 다르다.

이 기준은 위협의 주체가 정식국가이냐, 아니면 알 카에다와 같은 테러조직이냐에 따라, 정보의 출처와 분석내용이 어느 정도의 신뢰성을 가지고 있느냐에 따라 그리고 전쟁을 결심하는 국가지도자를 보좌하는 정책조언자들의 성향에 따라 달라진다.

또한 이 기준은 국민들이 받아들이는 경제적?심리적 고통 수준에 따라 달라질 수 있다.

따라서 ‘임박한 위협’은 위협의 주체, 정보의 신뢰성 그리고 정책결정자들이 국민의 고통 수준과 국제적인 환경을 고려한 객관적인 기준에 의거하여 결정되어야 한다는 것이다.

둘째, UN 헌장 51조에 대한 구체적인 하위 조항 신설이다.

선제공격의 정당성을 주장하면서 내세우는 것이 UN 헌장 51조이다.

이 조항의 내용은 앞에서 본바와 같이 “UN 회원국에 대하여 무력공격이 발생한 경우, 개별적 또는 집단적 자위의 고유한 권리를 침해하지 않는다.”라고 되어 있다.

즉, ‘무력공격이 발생한다.’는 의미가 실질적인 무력행사에만 국한되는 것인지 아니면 임박한 위협을 포함하는 것인지 의견이 분분한 상태이다.

따라서 ‘무력공격 발생’에 대한 국제사회의 명확한 개념 정리가 필요하다(이준호, 2005, p. 101).

셋째, 국제인도법의 보완(공전 고유의 법규 별도 제정)이다.

국제인도법에서 전쟁에서의 희생자 보호를 위해서 1949년 제정된 제네바 협약은 4개의 협약8)으로 구성되어 있는데 육전법규, 해전법규는 다루고 있고 지속적인 수정을 하고 있는 반면, 공전법규는 전장에서 항공력의 비중이 증가하는 것에 비해 새로 제정되거나 구체화되는 노력이 거의 없어 보인다.9)

공전규칙(Rules of Air Warfare)은 1922년 초안이 작성되긴 했으나 비준이 되지 않아 협약으로서의 실효가 없는 상태이며, 1977년에 제정된 2개의 추가의정서에 공격의 대상과 민간인 보호에 대한 사항을 항공력의 사용과 관련한 표적 선정이나 공격 결정에 관한 참고기준으로 삼고 있다.

또한 헤이그법에서는 해적수단 규제를 위해 ‘특정재래식무기사용 규제협약’을 추가하고 그 부속의정서까지 제정하였지만 그 종류가 극히 제한되고 특정의 군사 선진국이 보유하고 있는 최신형 무기 또는 앞으로 사용될 최첨단 무기에 대해서는 전혀 제동을 가하지 못하고 있는 것이다(이용호, 2001, p.128).

이에 따라 문제가 되고 있는 항공력을 사용한 직접적인 공격에 대해서는 육전과 해전과는 구분되는 공전의 해적수단을 규제할 수 있는 공전 고유의 특별규칙이 별도로 제정될 필요는 있는 것이다.

예를 들어 육전에서 ‘특정 재래식 무기 사용 금지 또는 제한에 관한 협약’이나 해전에서 ‘자동 촉발수뢰의 부설에 관한 헤이그 협약’ 등 각각 다른 전투와 구분되는 고유의 법규가 있는 것처럼 공전에서도 항공력의 사용을 규제할 수 있는 법적인 보완(공전 고유의 법규 별도 제정)이 선행되어야 할 것이다.

8) 제1협약: 육전에 있어서의 군대 부상자 및 병자의 상태 개선,
   제2협약: 해전에서의 군대 부상자 및 병자, 조난자의 상태 개선,
   제3협약: 포로의 대우,
   제4협약: 전시 민간인 보호

9) 1995년 권행근이 합참대 연구보고서로 작성한 “국제인도법과 인권”을 보면 전쟁일반에 관한 법규는 9가지, 육전에 관한 법규는 4가지, 해전에 관한 법규는 12가지로 세분화되어 있으나 공전에 관한 법규는 단 2가지 [1899년 비행기 또는 기타 유사한 새로운 도구에 의한 폭탄과 폭발물의 투하금지에 관한 헤이그 선언, 1922년 공전에 관한 규칙(안)] 외에는 없다.

2. 미국의 확장억제(Extended Deterrence) 공고화 측면

북한의 공격 징후가 임박하다고 해도 선제공격은 중대한 사항이므로 미국은 당시의 국제정세나 국내여론을 살펴서 신중하게 결정할 것이다.

실제로 대북 선제공격에 대한 미국의 신뢰성 문제가 존재함을 인정해야 한다.

이를 극복하고 대북 선제공격 이행에 대한 미국의 신뢰성을 제고하기 위해서는 한?미 간에 확장억제의 공고화 노력이 필요하다.

미국의 확장억제는 미국이 동맹국?우방국에 대한 제3국의 공격 위협에 대하여, 미국의 억제력(deterrence)을 이들 국가에 확장(extend)하여 제공하는 것을 의미하며, 미국의 핵우산, 재래식 타격능력 및 미사일 방어 능력 등 모든 범주의 군사능력을 포함하는 개념이다(합동참모본부, 2010, p. 489).

이를 위해서 한미동맹 강화, 긴밀한 한미연합방위체제 유지, 미국의 압도적 군사능력 지원 등이 요구되며 특히 북한에게 미국의 확장억제 보장 능력을 보다 적극적으로 확인시켜 줄 수 있는 노력이 필요하다.

예를 들어서 2013년 한미연합훈련 시 B-52 폭격기, 핵잠수함, B-2 스텔스기를 한국에 배치시키고(세계일보, 2013. 5. 7) ?훈련함으로써 북한에 대해서 경고하고 확장억제 보장 능력의 신뢰성을 제고시킬 수 있었던 좋은 사례라고 할 수 있다.

즉, 유사시 미국의 확장억제 보장을 위한 능력을 조기에 전개하여 북한에게 이를 시위하고 상황에 신속하게 대처할 수 있음을 지속적으로 보여주는 모습이 필요하다.

3. 응징보복 능력의 확보 및 운용 측면

한반도 내에서 선제공격의 이행이 어렵고 북한의 핵미사일이 발사 가능성이 있다는 현재의 상황을 가정한다면 한국은 북한의 핵공격시 응징보복할 수 있는 독자적인 능력을 강화해야 할 것이다.

이는 엄청난 예산과 시간이 소요되나 반드시 추진해 나가야 할 것이다.

또한 충분하지 못한 한국의 재래식 억제 전략을 보완하기 위해서 증원전력을 포함한 주한미군이 보유하고 있는 전력을 제도적?운용적 측면에서 확실하게 보장받아야 할 것이다.

또한 향후에 북한 핵공격의 명백한 징후에 대해서 선제공격하여 무력화시킬 수 있는 킬체인 능력이 갖추어 진다면 이를 효과적으로 운용하는 방법에 대해서도 고민해야 할 것이다.

과거 이스라엘이 이라크의 오시락 원자로를 선제공격 시(1981년)에 이스라엘 정부 내 소수 특별각료반을 구성하여 약 18개월간 공격계획을 수립하고 검토했으며 작전의 성공을 위해 중동전 참전 경험이 있는 노련한 조종사 24명을 선발하여 이라크 원자로 시설과 똑같은 콘크리트 실물 모형을 설치하여 훈련한 결과 이라크의 5개의 원자로에 반경 1m 이내에 폭탄을 투하하여 명중시켰을 뿐만 아니라 불과 2분 만에 작전목표를 달성할 수 있었다(Roger W. Claire, 2004, pp. 190-199).

즉, 능력의 확보뿐만 아니라 이를 효과적으로 운용하는 방법을 정립하는 것도 선제공격 이행에 있어 반드시 요구되는 조건이라 할 수 있다.

4. 여론의 지지 확보 측면

선제공격에 있어서 여론의 영향은 중요하다.

우리나라 국민의 경우 선제공격에 대한 반대여론이 대다수임을 감안한다면 국민의 의지가 가장 중요하다.

선제공격으로 인한 국민들의 인명과 재산피해, 전면전으로의 확대에 대한 위험 부담을 감수하겠다는 사전 합의가 중요한 것이다.

이를 위해서 정부는 국민들에게 북한의 핵무기 개발 현황, 핵무기 위협 정도, 한국의 상황과 여건에서 가용한 대안과 제한사항을 정확하게 알려줌으로써 선제공격의 필요성을 인식시키고 상황이 더욱 악화될 경우 대피시설을 구축하거나 대피요령을 전파하는 문제도 검토할 필요가 있다.

특히 선제타격 후에 나타날 수 있는 남남갈등에 대해서도 선제공격에 대한 정당성과 필요성에 대한 충분한 국민의 공감대 형성이 중요하다.

또한 국제사회에서의 여론도 중요하다.

현대에는 국가에서 발생하는 일들이 단순히 국가 내부에서 끝나는 것이 아니라 외부의 타국에게도 영향을 미치기 때문이다.

이런 이유로 선제공격은 모든 평화적인 노력이 실패한 후에 적에 대한 정확한 정보를 확보하고 실시하는 최후의 수단과 방법이어야 한다.

그래야만 국제여론을 우리에게 유리하게 조성하여 정당성을 확보할 수 있다.

그렇지 않으면 침략국가로 오해받거나 유엔의 제재를 받을 수 있으며 외교적으로 고립될 수 있다.

특히 미국과 중국의 대립이 극명하게 나타나는 동북아 지역적 특성을 고려한다면 대북 선제공격에 대한 국제사회의 동의는 필수적이라 할 수 있다.

♣ Ⅵ. 결론

“Prevention is better than cure”라는 영어 속담이 있다.

즉, ‘예방이 치료보다 낫다’는 의미이다.

우리나라에서도 핵무기 사용에 대한 선제공격을 인정하지 않는다면 핵미사일 공격을 허용하게 된다는 주장이 제기된 바 있다.

물론 핵무기 등장 이후로 선제공격의 정당성에 대해서 긍정적인 흐름이 형성되고 있으며 시대적 흐름을 고려한다면 선제공격의 정당성의 확대 적용은 피할 수 없는 부분이기도 하다.

?하지만 과연 실제로 선제공격을 이행할 수 있을지는 의문이다.

왜냐하면 선제공격을 이행하는데 제한사항이 존재하며 이러한 제한사항을 해결하지 않는다면 선제공격을 이행하기란 매우 어려운 문제이기 때문이다.

이를 논하기 위해서 본고에서는 선제타격의 제한사항을 5가지로 제시하여 보았다.

세부적으로

① 선제공격 정당성 확보의 어려움

② 선제공격 이행 시 미국의 지원 측면

③ 북한의 보복타격 능력에 따른 확전의 위험성

④ 북한의 이동식 발사대, SLBM 등으로 인한 정보 습득의 제한

⑤ 부정적인 국내외 여론으로 구분할 수 있었다.

그렇다면 선제공격은 할 수 없는 것인가?

미군은 교범을 통해서 핵을 포함한 대량살상무기를 사용할 수도 있는 상대에 대해서는 선제공격하거나 보복할 수 있는 능력과 의지가 있음을 믿도록 해야 한다는 점을 강조하고 있다(U.S Joint Chiefs, Doctrine for Joint Nuclear Operations, 2005, pp. 1-6).

우리의 현재 안보상황을 고려한다면 선제공격의 필요성은 인정한다.

이를 위해 앞에 제시한 제한사항들을 해결하기 위한 선제공격 이행을 위한 선결조건을 다음과 같이 제시하고자 한다.

첫째, 국제법 측면에서 ‘임박한 위협’, ‘무력공격 발생’에 대한 명확한 기준을 마련하고 공전분야에서 항공력의 사용을 규제할 수 있는 법적인 보완(공전 고유의 법규 별도 제정)이 선행되어야 할 것이다.

둘째, 한미동맹 강화, 긴밀한 한미연합방위체제 유지, 미국의 압도적 군사능력 지원, 확장억제 보장 능력의 적극적인 현시 등을 통해서 미국의 확장억제 공고화가 지속되어야 할 것이다.

셋째, 한반도 내에서 선제공격의 이행이 어렵다는 상황을 고려하여 한국은 북한의 핵공격 시 응징보복할 수 있는 독자적인 능력을 강화해야 하며 동시에 증원전력을 포함한 주한미군이 보유하고 있는 전력을 제도?운용적 측면에서 확실하게 보장받아야 할 것이다.

넷째, 여론의 중요성을 고려하여 선제공격에 따른 각종 피해에 대한 사전 합의, 선제공격 이후의 국민의 공감대 형성, 국제사회의 동의 확보 등을 통해서 국민의 의지를 결집시켜야 할 것이다.

?본고는 기존 논의와는 다르게 선제공격의 제한성 및 선결조건을 중심으로 연구되었다.

이는 선제공격의 무의미함을 주장하기 위한 목적으로 쓰여진 것이 아니라 선제공격의 이행에 제한사항이 되는 것들을 식별하고 해결해 나감으로써 실제 선제공격이 요구되는 상황에 직면했을 때 효과적으로 대응하기 위한 것이다.

앞으로 이러한 연구들이 지속되어 미흡한 분야들이 보완되고 현재의 상황과 여건에 부합되는 최선의 대응책이 마련되어 국가를 안전하게 보호할 수 방안들이 마련되기를 기대한다.

논문 접수 : 2015년 4월 29일
논문 수정 : 2015년 7월 3일
게재 확정 : 2015년 7월 8일

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[한국국방연구원] 2015.07.15.