[국방논문] 통일준비 추진 전략체계

[국방논문] 통일준비 추진 전략체계

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♣ <목 차>

     1. 문제제기
     2. 정책 환경 분석
     3. 통일준비 과제와 추진방안
     4. 고려사항

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♣ 1. 문제제기

 

○ 2015년 남북관계는 아래와 같이 정치안보적으로 특별한 의미를 갖는바, 남북관계의 향방과 개선 가능성에 대해 국내외의 관심이 고조되고 있음.

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○ 첫째, 2015년은 분단 70년, 광복 70년이 되는 해로서, 정부가 추구하듯이 통일을 앞당기는 의미 있는 한 해가 될 것인지 또는 북한의 비협조로 인해 분단이 오히려 장기화되는 한 해가 될 것인지 주목받음.

    - 박 대통령은 2014년 광복절 경축사에서 분단 69년을 상기하면서 “분단된 상태로 지속되어 온 69년의 비정상적 역사를 이제는 바로잡아야”할 때라고 선언하고, 통일준비위원회 3차 전체회의(2014.12.2)에서 2015년을 “남북관계를 발전시키고 북한의 의미 있는 변화를 이끌어내야 할 중요한 시기”로 규정함.

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○ 둘째, 2015년은 박근혜 정부의 임기가 반을 지나면서 후반기 남북관계의 기조가 결정되는 시기이며, 또한 집권 3년차를 맞이하여 그동안 제시한 다양한 대북정책 구상에 기초하여 통일기반 구축과 남북관계 개선을 위한 실질적인 성과를 모색할 시기임.

 

    - 박근혜 정부는 이명박 정부와는 차별화되는 ‘한반도 신뢰프로세스’를 제시하며 관계 정상화와 긴장완화를 강조하고, 드레스덴 구상에 따라 다양한 인도지원과 개발지원 방안을 제시하고 있지만, 북한의 비협조로 남북대화와 대북사업의 실질적인 성과를 거두지 못하는 실정임.

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○ 셋째, 북한은 2015년 들어 김정일 사망 3주기를 끝내고 본격적인 김정은 시대를 열게 되며, 김정은식 통치스타일을 과시하고 성과를 내기 위해 외교안보와 경제개혁 측면에서 새로운 실험을 시도할 가능성이 있음.

    - 김정은 국방위원회 제1위원장은 2015년 신년사에서 안팎의 정치사상적 위협에 대비하여 사상강국, 군사강국, 경제강국 건설을 제시하였으며, 예년에 비해 통일강국 건설과 남북관계 개선을 강조한 점이 주목됨.

    - 5월 9일 러시아 전승 70주년 기념행사에 초청받은 김정은 제1위원장의 실제 방러 및 러·북 정상회담 개최여부가 주목받고, 또한 동 행사에 초청받은 박근혜 대통령의 방러 및 남북 정상회담 개최 여부가 주목 받고 있음.

    - 한편, 북한의 핵 개발과 군사 도발이 지속됨에 따라, 2015년에 북한의 4차 핵실험 실시와 남북 간 군사충돌 가능성도 주요 관심사이며, 또한 북한이 대대적인 노동당 창건 70주년(10월 10일) 기념행사를 예고하고 있어 새로운 도발 요인으로 부상할 전망임.

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○ 넷째, 2015년 들어 한반도 정세에 적지 않은 변동을 초래할 수 있는 북·러, 북·중, 북·일 정상회담, 북·미 고위회담 등 개최 가능성도 주요 관심사임.

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○ 한편, 박근혜 대통령이 2015년 초 신년기자회견(1.12)에서 광복 70주년과 분단 70년의 해를 맞아 남북관계 개선과 통일준비 진전의 중요성을 역설한 데 이어, 2015년 외교·안보·통일 부처 통합 업무보고도 '통일준비’를 대주제로 선정하고 각종 통일준비 과제를 제시함에 따라 향후 대북정책과 남북관계의 활성화가 예고됨.

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○ 따라서 이 보고서는 통일준비를 위한

    △대내외적 정책 환경을 분석하고,
    △주요 실행과제와 추진방안을 제기한 후,

    △통일준비 정책과제의 실천성을 제고하기 위한 전략적 고려사항을 제시하고자 함.

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♣ 2. 정책 환경 분석
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가. 김정은 체제의 통제 강화 속 경제위기와 외교고립 탈피 모색

○ 김정은 국방위원회 제1위원장의 권력공고화 작업이 계속 진행되어 김정은 체제가 표면상 안정화되고 있다는 평가임.

    - 특히 김정은은 자신의 고모부이자 권력승계 후견인이었던 장성택 국방위원회 부위원장을 군사정변 죄목으로 처형(2013.12.12)하여 공포정치를 단행하고, 고위인사의 빈번한 교체를 통해 충성경쟁을 유발하여 비교적 빠른 시간 내 경쟁세력이 없는 유일지배체제를 구축함.

    - 김정은의 권력공고화 배경에 대해 개인적 통치역량보다는 김일성-김정일 시대를 거치면서 정착된 유일지배체제를 물려받았고, 또한 북한 권력층이 자신의 특권을 향유하기 위해 김정은의 백두혈통을 중심으로 연대하였기 때문이라는 분석임.

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○ 김정은 체제는 취약한 권위를 보완하기 위해

    △핵보유국 선언, △대규모 위락시설 건설로 주민에게 상징적 만족감 제공,

    △사상교육과 국경통제로 주민통제 강화, △경제관리개선과 식량증산을 통해 경제성과 제고 등을 추진함.

    - 지난 수년간 북한 경제가 플러스 성장을 기록하고 곡물 작황이 매년 증가하여 일견 경제가 크게 개선되었다는 평가가 있지만, 내부 생산력의 증가보다는 북·중 교역과 시장의 확산으로 일부 도시생활이 개선된 것이며, 식량증산은 여전히 기후 등 우연적 변수에 좌우되는 실정임.

    - 또한 북한에서는 국가계획경제체제가 크게 훼손되고 배급경제가 사실상 붕괴됨에 따라 생산과 분배의 상당 부분을 시장에 의존할 수밖에 없게 됨에 따라, 그 부작용으로 외부정보가 유입되고 국가권위와 통제력이 계속 약화되고 있으며, 경제개혁 실험도 ‘우리식’을 강요함에 따라 인해 성과가 제한적임.
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○ 김정은 체제는 경제발전을 위해 외교적 고립과 경제제재에서 탈피하려고 광범위한 외교활동을 전개 중이며, 특히 한국과 미국에 대해 협박과 대화공세를 병행 추진함.

    - 한국에 대해서는 남북대화와 이산가족 상봉의 조건으로 5.24제재 해제, 금강산관광 재개, 전단살포 중단, 한·미 군사훈련 중단 등을 요구하며, 미국에 대해서는 핵실험 중단과 비핵화 진전의 조건으로 한·미 군사훈련 중단, 경제제재 완화, 적대시 정책 중단 등을 요구함.

    - 북한은 경제협력을 요구하면서도 체제보전과 핵무장을 중시하여, 우리의 비핵화, 인권개선, 군사도발 중단 등에 부정적인 입장을 견지하여 남북대화와 협력에 중대한 장애요인이 됨.

    - 예를 들면, 북한은 2014년 내내 남북대화 의제로 5.24 조치 해제와 금강산관광 재개를 제기하다가, 10월 2차 고위급회담을 개최하기로 합의한 이후 돌연 대북전단 살포의 중단을 요구하며 회담을 거부하고, 전단 살포에 대해 남쪽에 총격을 가하는 군사도발을 감행하고 박 대통령을 실명 비난하였음.
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​○ 특히 북한은 경제협력을 위한 돌파구로서 대일외교와 대러외교에 집중하고 있는데, 일본과는 납치자 문제 해결을 위한 회담이 계속되고 있지만 실질적인 성과를 거두지 못하고 있음.

    - 한편, 북한은 러시아에 리수용 외무상과 최룡해 당 비서를 보내 고위급 회담을 이어 나가고, 최근 김정은의 방러설이 부각되면서 북·러 정상회담의 가능성도 증가함.
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나. 북한의 핵능력 증강과 한반도의 군사적 대치 심화 추세

○ 향후 남북관계는 2014년의 연속선상에서 정치·군사적 갈등 측면이 부각되고 저강도 군사적 충돌의 가능성이 상존하는 가운데 간헐적으로 정치대화를 추진하는 불안정하고 불연속적인 상황이 이어질 전망임.
    - 이는 북한 김정은 체제가 체제안보와 정권안보 최우선 노선에 따라 핵무장과 군사력을 증강하고, 다원적인 남북관계를 정치·군사적 관계로 단순화하는 경향에 따른 결과임.
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○ 2013년 2월 박근혜 정부의 출범을 전후하여 북한은 장거리미사일 발사(2012.12)와 3차 핵실험(2013.2)을 통해 한반도와 동북아의 위기를 고조시켰으며, 유엔 안보리와 중국까지 가세한 반북핵 국제연대를 무시하고 핵무장을 계속 증강시키는 추세임.

    - ‘2014 국방백서’는 북한의 핵능력에 대해 △플루토늄 40kg 보유,
       △고농축우라늄 프로그램 진행,

       △핵무기 소형화 능력 상당 수준 도달,

       △미국 본토를 위협할 수 있는 장거리미사일 능력 보유 등으로 추정하고,

       또한 북한이 2014년 전략로케트사령부를 전략군으로 확대개편하는 등 비대칭 전력을 계속 증강하고 있다고 평가함.

    - 북한은 2014년 4월 말 한·미 정상회담을 비난하는 국방위 성명에서 “그 이상(핵실험과 장거리미사일 발사시험)의 조치도 취할 수 있다”고 핵 위협의 수위를 높이고, 11월 유엔총회 3위원회의 북한인권 결의안 채택에 대해 국방위 성명을 통해 '초강경 대응전’을 선포하고 “이 땅에 핵전쟁이 터지는 경우 과연 청와대가 안전하리라고 생각하느냐”고 직접적인 핵위협을 가하였는바, 이런 핵실험 실시와 핵무기 사용 위협이 반복될 전망임.

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○ 특히 2014년은 아래 표와 같이 북한의 각종 군사적 도발이 근래 가장 빈번한 해로 기록되며, 2015년에도 이런 추세가 계속된다면 북한의 저강도 군사적 도발이 빈발하고 남북 간 군사적 긴장이 고조될 가능성이 있음.

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<표 1> 연도별 북한의 대남 군사도발 빈도

※ 자료: ?2014 국방백서?
※ 북한의 군사도발은 △군사분계선 침범, △지상 총·포격, △북한경비정 NLL 침범, △해상포격·총격, △영공침범 등을 포함함.

※ 1990년대, 2000년대는 연평균 횟수임.

○ 북한의 군사적 도발은 연례적인 관행처럼 되어 있으나 최근 도발은 아래와 같은 특별한 의미를 가짐.

    - 첫째, 북한이 자신의 핵무장을 믿고 한미동맹의 대량 보복에 대한 두려움 없이 ‘치고 빠지기식’의 대담한 군사적 도발을 시도할 가능성이 있음.

    - 둘째, 김일성과 김정일 체제에 비해 김정은 체제의 판단력과 합리성이 떨어지고, 낮은 정통성과 권위를 보완하기 위해 인위적으로 위기를 조장하고 과도하게 공격적으로 행동할 가능성이 있음.

    - 셋째, 북한이 최근 남한과 국제사회에서 급부상한 통일론과 북한인권 문제를 김정은 최고 존엄과 북한체제에 대한 위협으로 간주하고, 이를 저지하기 위해 ‘초강경 대응전’으로 위협할 가능성이 있음.

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다. 동북아 환경

○ 미국의 대북정책은 비핵화에 집중되고 있고, 이를 위해 소위 ‘전략적 인내’로 불리는 대북 압박과 봉쇄정책 기조를 유지할 전망임.

    - 특히 2.29 미·북 핵합의가 북한의 장거리로켓 발사로 폐기된 이후, 미국 내 반북 정서와 비핵화 협상 무용론이 급격히 확산됨.

    - 한편, 최근 미국이 쿠바와 수교를 추진하고 이란 핵협상을 계속하는 가운데 미·북 대화 재개 여부가 주목받고 있지만, 북한과 쿠바의 차별성과 이란핵과 북핵의 차별성으로 인해 현 북핵 국면의 갑작스런 전환은 기대하기 어려운 실정임.

    - 미 정부는 6자회담과 핵협상의 무조건적 재개에는 부정적이나, 북한과 의견 교환과 타진 수준의 대화에는 열린 입장임.

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○ 중국의 대북정책은 2013년 2월 3차 북핵 실험으로 인해 새로운 전환기를 맞이하였는데, 6자회담 주최국인 중국의 체면이 손상되고 내부적으로 북한이 전략적 부채가 된다는 평가가 등장함에 따라 더 이상 북핵 문제를 좌시할 수 없게 되었음.

    - 중국이 북핵 문제의 해결을 위한 반북핵 국제연대에서 더 큰 역할을 할 것으로 기대되지만, 다른 한편 미·중 경쟁시대에 북한의 전략적 가치가 있어 일방적인 대북 압박에는 나서지 않을 전망임.

    - 최근 중국이 대북 영향력 유지를 위해 북한과 전통적인 협력관계를 복원하려고 한다는 분석이 있는바, 양국의 고위급 접촉이 더욱 빈번해지고, 점진적으로 정상회담 개최 가능성을 염두에 둔 특사 파견의 가능성도 있음.

    - 최근 북·중관계의 정치적 소원화에 불구하고, 2010년 부각된 북·중관계 긴밀화 현상의 여파로 인해 북·중 간 경제교역이 지속적으로 확대되고 있는바, 이런 중국의 대북 이중적 접근이 지속될 전망임.

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♣ 3. 통일준비 과제와 추진 방안

 

가. 북한 비핵화

○ 북핵 문제는 윤병세 외교장관이 강조하듯이 “한반도 평화정착의 최대 장애물이자 지속가능한 평화구축을 위해 피해갈 수 없는 시급한 과제”이며, 또한 남북대화와 협력에 최대 장애물로 작용하므로 우선적 대응이 필요함.

    - 그런데 지난 4반세기에 걸친 비핵화 노력이 사실상 실패한 데다 북한이 3회 핵실험을 실시하고 헌법에서 핵보유국이라고 선포하는 등 핵무장을 최고 국가전략으로 고수하고 있어, ​현실적으로 단시간 내 비핵화의 성과를 내기 어려운 실정임.

    - 따라서 한국은 북핵에 대한 군사적 대응태세 구축을 긴급 과제로 추진하면서, 비핵화 외교는 단기적으로 추가 핵실험 저지를 통한 사태 악화 방지와 의미 있는 비핵화 프로세스를 재가동하는 데 주력함.

    - 우리 정부가 통일준비와 광복 70주년 기념행사의 일환으로 다양한 남북대화와 남북협력사업을 추구함에 따라, ‘비핵화와 남북관계의 선순환’ 원칙의 적용이 주목받을 것임.
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○ 외교부는 2015년 업무보고에서 북핵문제 해결을 위한 핵심과제로 ‘북핵·북한 문제 진전을 위한 전략적 공조’를 내세우고, 구체적인 추진 방안과 원칙을 아래와 같이 제기함.

    - 선제적 예방외교를 통해 핵실험 등 북한의 도발을 최대한 저지
    - 중층적 대북 압박과 설득을 통해 북한의 올바른 선택 유도
    - 북한 비핵화를 위한 5자 간 3각 협력 활성화 및 남북협의 추진
    - 완전한 북한 비핵화를 위해 의미 있는 6자회담 프로세스를 본격가동시킬 수 있도록 ‘코리안 포뮬라(Korean Formula)’를 토대로 주도적 상황 타개 추진
    - 북한 비핵화와 남북관계 개선 간 선순환 도모

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○ 이에 따라 우리 정부의 북핵 정책은

    △핵실험 저지로 사태 악화 방지,

    △비핵화 대화 프로세스 조기 가동 및 이를 위한 비핵화의 창의적 방안인 ‘코리안 포뮬라’ 도출 등

    2개 과제를 중점으로 추진할 전망임.

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(1) 4차 핵실험과 장거리미사일 발사 저지를 위한 선제적 예방외교 추진

○ 우리 정부의 최우선 비핵화 과제는 북한이 위협 중인 4차 핵실험과 장거리미사일 발사시험을 저지하여 북핵능력의 증강과 북핵 국면의 악화를 방지하는 것임.

    - 특히 4차 핵실험과 장거리미사일 발사시험의 저지가 중요한 이유는 동 사건 발생 시 즉각 한반도에서 군사적 긴장이 고조되고 제재 국면으로 전환되어 상당 기간 새로운 대북사업의 추진이 불가능하기 때문임.

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○ 정부는 핵실험과 장거리미사일 발사를 저지하기 위해 남북대화, 미, 일, 중, 러 등 6자회담 참가국과 고위급 양자대화, 한·미·일과 한·미·중 등 3자 협력, 그리고 5자 공조체제 등을 활용하고자 함.

    - 또한 유엔안보리의 제재 조치 및 유엔 회원국의 일방적 제재 등을 통해 북한을 압박함.

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○ 최근 북한은 한국과 미국에게 핵실험 임시 중단과 한·미 연합 군사훈련의 임시 중단을 교환할 것을 제안하였지만, 한·미 정부는 이에 대해 단호한 거부입장을 표명하였음.

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(2) 비핵화 ‘코리안 포뮬라’ 해법 모색과 비핵화 프로세스의 재가동

○ 우리 정부는 2015년 업무보고에서 새로이 모색 중인 ‘코리안 포뮬라’를 통해 주도적으로 현 상황의 타개를 추진하며, 이를 통해 완전한 북한 비핵화를 달성하기 위한 의미 있는 6자 회담 프로세스를 본격적으로 가동하고, 또한 비핵화와 남북관계 개선 간 선순환 구조를 만들겠다는 방침을 밝힘.

    - 2014년 박근혜 대통령이 “북핵 문제의 실질적 진전을 위한 창의적 대응”을 주문함에 따라, 우리 정부는 비핵화 대화 재개 조건과 방식 등을 담은 ‘코리안 포뮬라’ 구상을 다른 6자회담 참가국과 협의 중에 있으며, 구체적인 내용이 알려져 있지 않음.

    - 참고로, 2014년 업무보고에서 외교부는 북한 비핵화를 위한 ‘원칙 있고 실효적인 투트랙 접근’(PETA: Principled and Effective Two-track Approach)을 제안하고,

       △국제사회의 북핵 불용 공조 공고화, △안보리·양자 제재 등 대북압박 지속,

       △북핵능력 고도화 차단 및 핵포기 유도 실현 등을 제시한 적이 있음.

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○ 북핵 문제의 포괄적이고 궁극적인 해결책을 마련하는 동안 상황의 악화를 방지하고, 비핵화의 진전에 필요한 최소한의 신뢰를 쌓기 위한 단기조치가 필요한바, 필자는 이를 위해 아래와 같은 ‘미니 일괄타결’ 방안의 검토를 제기함.

    - 현재 남북, 한·미 간 많은 현안들이 있으며 이 중에는 조기에 해결해야 하는 긴급 현안이 있고, 또한 상호 양보와 보상을 통해 해결 가능한 현안도 있는바, 한·미는 북한에게  △비핵화 약속 재확인, △핵활동 동결, △장거리미사일 발사 중단, △이산가족 상봉 재개, △DMZ 세계평화공원 동의, △군사도발 중단, △남북대화 조기 개최, △각종 남북사업 추진 등을 요구하고, 북한은 △6자회담 무조건 재개, △유엔안보리 제재 완화, △5.24 제재 완화, △금강산관광 재개, △한·미 연합군사훈련 중지, △전단살포 중지 등을 요구함.

 

    - 이들 요구의 일부에 대해서는 전략적이고 탄력적인 상호주의 원칙을 적용한다면 단계적인 합의와 이행이 가능할 것이며, 특히 미니 일괄타결을 위해 핵활동 동결을 규정한 2.29 북·미 합의(2012년) 복구와 군사적 긴장완화 효과가 높은 DMZ 세계평화공원을 적극 요구하며, 이를 위해 필요한 경제적·외교적 유인책을 충분히 활용토록 함.

    - 이를 위해 기존 남북 고위급대화, 북·미 대화를 적극 활용하고, 6자회담 수석대표 비공식 회담도 새로이 가동할 것을 제기함.

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나. 통일준비 기반 구축

○ 박근혜 정부는 출범하면서 4대 국정기조 중 하나로 ‘평화통일 기반 구축’을 제시할 만큼 ‘통일준비’를 중시하였고, 2014년 초에는 박근혜 대통령이 직접 ‘통일대박론’을 제기하여 통일에 대한 관심과 논의를 국내외로 확산시키는 데 성공하였음.

    - 박근혜 대통령은 2015년 신년사에서 “올해 광복 70주년을 맞아, 통일준비위원회를 중심으로 통일의 비전과 방향에 대해 국민의 마음과 뜻을 모으고, 범국민적·초당적 합의를 이루어내서 평화통일을 위한 확고한 토대를 마련”할 것이라고 언급함에 따라, 2015년 외교·안보·통일 통합 업무보고는 전체 목표를 ‘통일준비의 실질적 진전’으로 제시하였음.

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○ 정부는 통일준비의 기반 구축 차원에서 국민적 합의기반 마련, 신뢰외교를 통한 국제적 통일기반 구축 등을 주요 과제로 제시하고 있는바, 그 중에서도 통일준비의 제도화와 통일외교를 중심으로 그 동향과 추진 시 고려사항을 아래 제시함.

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(1) 통일준비의 제도화: 통일헌장과 평화통일기반구축법 제정

○ 정부는 통일준비의 지속성과 체계성을 보장하기 위해 ‘평화통일 거버넌스’를 구축한다는 입장이며, 이를 위해 이미 ‘통일준비위원회’를 가동한 데 이어 추가적으로 ‘통일헌장’과 가칭 ‘평화통일기반구축법’의 제정을 추진함.

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○ 첫째, 박 대통령의 제창으로 2014년 7월 15일 출범한 통일준비위원회(이하 ‘통준위’)는 대통령을 위원장으로 하고 통일부 장관과 민간인 1인이 부위원장을 맡아 명실상부한 범국민·범정부 기관이며, 평화통일에 대한 국민적 공감대를 확산하고 통일 추진의 구체적 방안을 제시하여, 민관 협력을 통해 통일을 체계적으로 준비하는 임무를 수행함.

    - 통준위는 2014년 12월 29일 평화통일을 위한 6개 과제의 이행을 위한 포괄적인 남북대화를 제안하였는데, 북한은 동 제안에 대한 직접적인 대응은 하지 않은 채 통준위를 체제대결과 흡수통일을 위한 조직이라 비난하였음.

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○ 둘째, 통준위가 역점사업으로서 제정하려는 ‘통일헌장’은 남북통일의 비전과 청사진, 기본방향 등을 포함하는 통일의 대장전이자 최고지침이 될 것이며 공론화와 국민적 합의과정을 거쳐 2015년 중 발표될 예정임.

    - 정종욱 통준위 부위원장에 따르면, 통일헌장은 한민족공동체 통일방안을 기본적으로 계승하며, ‘공영통일, 평화통일, 열린통일’을 기조로 하고 ‘민족과 이웃이 행복한 선진민주국가, 21세기 신문명국가 건설’을 목표로 제시할 것이라고 함.

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○ 참고로, 필자는 한 신문칼럼(2014.7.30, 한국일보) “통일헌장을 만들자”에서 ‘통일헌장’의 제정을 제안하였는바, 주요 내용을 소개함.

    - 통일헌장의 주요 내용으로

       △통일 의지, 가치와 당위성 천명,

       △통일한국이 지향하는 가치와 지향점 제시(예를 들면, 비핵평화 국가, 민주복지국가, 개방가교국가 등),

       △민족공동체통일방안을 수정보완한 통일방안과 방법 제시,

       △남북화해와 통합을 위한 의지와 실천과제 제시 등이 있음.

    - 통일헌장의 용도로

       △통일 홍보와 교육을 위한 교재,

       △통일에 대한 국민적 합의 조성과 강화 효과,

       △통일을 논쟁과제에서 실천과제로 전환하는 효과,

       △주변국의 통일 지지 확보 등을 제시함.

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○ 셋째, 통일부는 지속가능한 통일준비를 위한 역점 사업으로 가칭 ‘평화통일기반구축법’ 제정을 추진한다는 입장임.

    - 평화통일기반구축법의 주요 기능으로

       △통일 관련 기관(통일부, 통준위, 민주평통, 외교부, 지차제, 비정부기관 등)의 체계적인 총괄조정과 협업 체계 구축,

       △통일준비 인력 양성,

       △부처별 통일준비 전담관 지정,

       △통준위의 법적 기반 제공,

       △지역단위 통일준비 거점 설치 등을 제기함.

    - 그런데 평화통일기반구축법 제정이 통일준비의 지속성을 제고하는 효과가 있음에도 불구하고, 과거 정부교체에 따라 법령도 무시하는 사례가 있었다는 점을 감안할 때, 법제화와 더불어 국내의 각종 대북정책 주체를 대상으로 정치적·정책적 공감대를 확장하기 위한 추가노력이 필요함.

    - 통일이 범국가적 사업이라는 점을 감안할 때, 정부가 국회, NGO, 정책공동체 등 다양한 통일활동 주체의 존재를 인정하고 이들과 협업을 모색해야 할 것임.

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(2) 통일외교 추진

○ 정부는 통일준비에서 외교의 중요성을 인식하여 외교부의 주도로 ‘통일시대를 여는 글로벌 신뢰외교’를 추구하기 위해, △한반도 및 주변 정세 변화 주도, △평화통일 신뢰 인프라 구축, △글로벌 통일 네트워크 강화 등 3대 목표를 수립하고, 이를 위해 아래와 같이 9개 핵심 과제를 선정함.

    - △북핵·북한 문제 진전을 위한 전략적 공조 강화, △역내 소다자 협력 활성화, △동북아평화협력구상과 유라시아 이니셔티브 추진 가속화, △유엔 외교를 통한 한반도 상황 개선, △한반도 분단 고통 완화를 위한 국제협력 증진, △통일 지향 인도주의 외교 전개, △통일에 기여하는 경제외교 강화, △통일외교 네트워크 확충, △통일 공공외교 확대 등임.

    - 박 대통령도 2015년 업무 보고에서 통일외교에 대해  “통일이 국제사회의 평화와 번영에 기여한다는 것을 알리고 구체적으로 다른 국가의 발전에 우리의 통일이 어떻게 기여하는지를 더욱 연구해 각 국가들의 특성에 맞는 맞춤형 설득노력을 할 것”을 주문하였음.

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○ 상기 9대 과제 중 통일외교를 위한 중점 과제로 △통일외교 네트워크 확충, △통일 공공외교 확대 등이 있는바, 정부는 동 과제의 구체적 추진방안을 아래와 같이 제기하였음.

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○ 첫째, ‘통일외교 네트워크 확충’을 목표로 외교부는 한-독 통일외교 정책자문위원회, 한-비세그라드(중유럽 체제전환국 4개국) 회의, 한반도클럽(북한 겸임 주한공관 21개국), 평화클럽(북한에 상주공관을 둔 21개국), 한반도정세 라운드테이블, 믹타(중견국 5개국)회의 등 각종 통일외교 네트워크를 가동하고 협력을 심화토록 함.

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○ 둘째, ‘통일 공공외교 확대’를 목표로 국제사회를 대상으로 안보, 경제, 가치 차원에서 통일의 혜택에 대한 인식을 제고토록 하며, 이를 위해

    △지역별·국가별 맞춤형 통일외교 메시지와 방식을 개발하고,

    △재외동포사회를 통일공공외교를 위한 네트워크로 활용하며,

    △다보스포럼, 뮌헨안보회의, 제주포럼 등 각종 국제회의도 활용토록 함.

    - 특히 민주평통, 국제교류재단, 재외동포재단 등 해외사업 기관과 체계적인 협력체제를 구축함.

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○ 정부가 제시한 방안에 더하여, 정부 간 통일외교를 위해 상기 대화 채널뿐만 아니라, 개별국가, 지역협력체, 유엔 및 기타 국제기구 등 광범위한 국제 주체를 대상으로 통일외교를 전개해야 할 것임.

    - 또한 국립외교원 외교안보연구소의 각종 학술회의와 전략대화도 1.5 트랙의 통일외교 네트워크로 활용할 것을 제기함.

   - 통일헌장이 제정되면, 국민적 합의과정을 거친 통일 비전과 가치와 방법 등을 공공외교의 주요 메시지로 활용해야 함.

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다. 남북 대화와 협력사업 추진

(1) 남북대화 추진

○ 박근혜 정부는 남북관계 개선과 인도적 문제 해결을 위한 고위급 남북대화를 지속적으로 추진하고 있지만, 북한의 비협조로 2014년 2월 고위급 접촉을 한 번 개최하는 데 그침.

    - 우리 정부는 아래 표와 같이 수차례에 걸쳐 다양한 대북사업을 제시하고 남북대화를 제안하였으나, 북한의 비협조로 개성공단 재개와 일부 지원사업 이외에는 별 성과를 거두지 못하고 있음.

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○ 우리 정부가 김정은 제1위원장이 2015년 신년사에서 남북 대화와 협력 가능성을 언급한 것에 대해 “의미 있다”고 평가하고 “가까운 시일 내에 형식에 구애받지 않는 남북 당국 간 대화가 개최되기를 기대”한다는 성명을 발표함에 따라, 남북대화와 협력사업에 대한 기대가 고조됨.

    - 박 대통령도 2015년 외교안보 업무보고회(1.19)에서 “조속히 남북 간에 통일준비를 위한 실질적인 대화가 시작되어야 한다”고 언급하고, “어떤 형식의 대화를 하든 국민의 마음을 모아 협상을 해나가고 북한이 호응해올 수 있는 여건 마련에 노력해 달라”고 주문함에 따라, 우리 정부의 적극적이고 유연한 대북접근이 전망됨.

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○ 그런데 북한 김정은 체제는 기본적으로 위기의식과 포위의식에 사로잡혀 한반도 안팎의 모든 북한 관련 사안에 대해 격렬히 반응하고 있어, 남북대화가 열리더라도 실질적인 성과나 협력사업의 진전으로 이어지기는 쉽지 않을 전망임.

    - 가령 북한은 남한의 통일준비를 흡수통일 기도로, 한·미 군사훈련을 북한 침공을 위한 핵전쟁 연습으로, 민간단체의 대북전단 살포를 최고존엄에 대한 훼손으로 간주하여 격렬히 반발하며 ​때로는 총격을 가하기도 함.

    - 따라서 북한의 대화 제안이나 호응에 대해서는 우리도 적극 호응하며 진전을 위해 노력하되, 지나친 기대는 금물임.

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○ 한편, 러시아가 5월 9일 2차대전 전승 70주년 기념식에 박근혜 대통령과 김정은 제1위원장을 초청한 것으로 알려지면서, 두 정상의 각각 참석 여부와 참석 시 남북 정상회담 개최 여부가 크게 주목받을 전망임.

    - 푸틴 대통령은 동 행사를 동계올림픽 개최에 이어 주요 정치적 업적으로 만들기 위해 노력하고 있지만, 우크라이나 사태로 인해 서방과 러시아 간 갈등이 계속 악화되면서 동 행사의 원만한 진행에 차질이 예상됨.

    - 최근 김정은 제1위원장이 모스크바 방문을 수락했다고 보도되고 있는바, 향후 박 대통령의 방문 수락 여부에 관심이 집중될 전망임.

    - 북한에서 김정은의 유일적 지위와 체제의 경직성을 감안할 때 남북대화와 협력을 촉진하기 위해서는 남북 정상회담이 필요하다는 분석이 많지만, 현재 김정은의 국제적 지위와 평판을 감안할 때 김정은과의 정상회담이 매우 부담스러운 것도 고려사항임.

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<표 2> 박근혜 정부의 주요 대북 제안

(2) 남북 협력사업 추진
○ 정부는 통일준비의 4대 전략목표 중 하나로 ‘통일을 지향하는 대화와 협력’을 제시하고,

 

    △남북 당국 간 대화 개최 및 주요 현안의 실질적 협의 추진,

    △이산가족·국군포로·납북자 문제 등 인도적 문제의 근본적 해결 우선 추진,

    △드레스덴 구상 및 3대 통로(민생, 환경, 문화) 개설 협의, △광복 70주년 계기 남북공동행사 개최,

    △남북경제공동체 인프라 구축 사업 등을 2015년도 주요 사업 목표로 제시함.

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○ 통일부는 보다 구체적인 중점 남북 협력사업을 아래와 같이 제시함.

    - 광복 70주년 남북공동기념위원회(가칭) 구성 및 공동행사(한반도 종단 및 대륙철도 시범운행 등) 개최
    - 개성공단의 호혜적 협력 거점으로 발전 및 남북 경제공동체 인프라 구축
    - 북한 주민 생활 개선을 위한 ‘민생 통로’ 개척: 복합농촌단지 조성, 모자보건 사업 확대
    - ‘그린데탕트’ 실현을 위한 ‘환경 통로’ 개척: 산림 협력, 공유하천 공동관리, 백두대간 보호 및 유네스코 세계자연유산 등재
    - 남북 주민의 동질성 강화를 위한 ‘문화 통로’ 개척: 남북겨레 문화원(가칭)의 서울·평양 동시 개설, 겨레말 큰사전 편찬, 개성 만월대 발굴, 한민족생활문화편람 편찬, 평양 고구려 고분군 공동 발굴, 유무형 문화재 세계문화유산 공동 등재 추진, 민족 기록유산 공동 전시
    - DMZ 세계생태평화공원 조성

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○ 상기 남북대화 및 협력사업의 실질적 진전을 위해서는 아래와 같은 점을 고려할 필요가 있음.

    - 첫째, 통일부는 상기 남북사업을 제시하면서 통일준비의 주체들이 협업할 수 있는 시스템의 부재로 인해 정부 내 협력, 민관 협력 등의 효율적 추진이 곤란하였다고 평가하고, 협업의 중요성과 제도화를 강조하였음.

    - 그런데, 남북대화와 협력사업을 위해 가장 중요한 북한의 동의와 참여 가능성에 대한 평가와 북한의 동의 확보 방안이 부재하여, 현재로서는 통일에 필요한 사업구상임에도 불구하고 실현성이 불투명한 실정이므로 이에 대한 긴급 평가와 진단이 필요함.

    - 둘째, 남북관계가 전면적인 협력관계라면 다수의 협력사업을 동시다발적으로 진행할 수 있지만, 현재와 같은 갈등 국면을 감안할 때 소수의 사업만이 가능할 것이므로 사업 환경, 사업의 우선순위, 상대방 동의 확보방안 등에 대해 치밀한 전략수립이 필요함.

    - 셋째, 북한이 남북협력에 호응하면서도 비핵화를 단호히 거부하는 입장을 견지하는 상황이 발생할 가능성이 높은바, 초기 단계에는 대북제재 국면과 상충하지 않는 교류협력사업을 선별하여 이를 중심으로 남북협력을 추진해야 함.

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♣ 4. 고려사항

 

가. 국가안보실을 중심으로 통일준비의 전략적 성과관리체제 구축

○ 박근혜 정부 출범 후 지난 2년간 다양한 대북정책 구상을 제시하고 이를 추진하기 위한 국내외적 기반을 조성하는 일에 주력하였다면, 향후 3년 간 이를 바탕으로 남북관계에서 성과를 확보하는 데 주력해야 할 것임.

    - 통일준비를 위한 국내 부분은 우리 정부의 일방적인 조치로 가능하나, 북한의 동의와 협력이 필요한 각종 대북사업은 쌍방적인 조치가 전제되어야 하는바, 북한의 동의를 구하기 위해 전략적이고 체계적인 접근이 요구됨.

    - 특히 평소 비협조적인 북한의 행동변화를 위해서는 한 부처의 범위를 넘어서 각종 정치·군사·외교·경제적 압박과 유인책을 총합적으로 적용해야 하므로, 이를 위해서는 국가안보실이 컨트롤 타워로서 적극적인 총괄조정 역할을 수행하는 것이 불가피함.

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○ 따라서 국가안보실이 주도하여 종합적인 대북정책과 통일준비 로드맵을 포함하는 전략적 성과관리체계를 만들어 적극적으로 관리해야 할 것이며, 여기에는 아래 요소가 포함되어야 함.

    - 현재 제시된 수많은 대북정책의 실행과제는 그 추진 환경과 실현성이 아직 충분히 점검되지 않았는바, 이에 대한 평가와 분석이 필요함.

    - 박근혜 정부의 대북정책 성과를 위해, 3년간 달성 목표를 정립하고, 연도별 목표치를 제시함.

    - 전략 로드맵을 통해 한반도 신뢰프로세스, 통일준비, 비핵화 프로세스, 동북아평화협력구상, 유라시아 이니셔티브 등 주요 국정과제의 상호 관련성과 실행조치의 순서를 개념적으로 제시함.

    - 통일준비 거버넌스의 행위주체인 정부, 국회, NGO, 전문가그룹, 국제사회 등의 역할분담 및 협력과 공조체제를 수립함.

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나. 대북정책 과제의 우선순위 결정

○ 박근혜 정부가 대북정책의 추진 원칙과 전략으로서 한반도 신뢰 프로세스를 제시한 이후 각종 후속 구상과 업무보고 등을 통해 수많은 실행과제가 제안되었으나, 북한 동의 여부와 시간적 제약 등 현실을 감안할 때 실행과제의 우선순위를 정하고 선택적으로 주요 과제에 집중하는 전략적 접근이 필요함.

    - 특히 2015년 업무보고 중에서 대부분 새로운 대북사업은 북한의 동의와 협조를 필요로 하지만, 과거를 돌이켜 볼 때 북한이 사안별로 작지 않은 정치적·경제적 양보를 요구할 가능성이 높아 북한과의 협상이 순탄하지 않을 것으로 전망됨.

    - 또한 대부분 실행과제가 2015년 내, 또는 현 정부의 임기 내에 일정 부분 달성되어야 하는 '시한성’이 있기 때문에 조기에 핵심 사업을 선정할 필요가 있음.

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○ 참고로, 실행과제의 우선순위를 정할 때 대안 선택에 통상적으로 사용되는 ‘우선순위 매트릭스’ 기법을 아래와 같이 적용토록 함.

    - 첫째, 실행과제의 목록을 작성함.
    - 둘째, ‘평가기준’을 선정해야 하는바, 이를 위해 대북정책의 전략목표와 가치를 중심으로 예를 들면, △통일 효과, △평화증진 효과, △북한의 수용성, △국민적 합의, △국제적 지지와 협조, △실현성, △지속성 등을 평가기준으로 선정하고, 대북정책 목표의 달성에 기여하는 상대적 중요성에 따라 각 평가기준에 가중치를 부여함.
    - 셋째, 각 실행과제에 대해 평가기준 별로 점수를 부여하고 이에 가중치를 곱한 결과를 모두 더하면 해당 실행과제의 총점이 됨.
    - 넷째, 총점에 따라 실행과제의 우선순위를 부여함.

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다. 통일준비의 안정성을 위한 돌발변수의 리스크 관리

○ 대북정책 환경의 불확실성과 유동성을 반영하듯 예상치 못한 수 많은 돌발변수가 발생하여, 대북정책의 중단을 초래하거나 군사적 긴장을 고조시키는 사태가 빈발하는바 이에 대한 리스크 관리체제를 수립해야 할 것임.

    - 특히 북한의 핵실험, 장거리미사일 발사, 해상분계선과 DMZ 총격전 등 일부 예상가능한 북한의 도발에 대해서는 강력한 군사·외교적 억제 또는 대화를 통해 사태의 발생을 예방하기 위해 노력해야 함.

    - 전단살포, 인권 문제, 미국의 추가제재 등과 같은 변수도 남북 관계의 돌발변수로 작용하는바, 필요 시 적극적인 개입과 사전 대화를 통해 충돌의 소지를 미연에 방지하거나, 또는 발생하더라도 남북관계에 대한 충격을 최소화하는 위기관리체제를 마련해야 할 것임.

○ 당면한 돌발변수 중 하나로 3월 초로 예정된 한·미 연합군사훈련에 대한 북한의 대응이 있는바, 현재 북한은 한국에 대해서는 남북대화를 위해, 미국에 대해서는 4차 핵실험 임시 중단의 조건으로 ​연합훈련의 중단을 요구하고 있으며, 연합훈련 추진 시 상응조치를 위협하고 있는바 이에 대한 대응방안도 필요함.

    - 우리 정부는 일단 한·미 군사훈련이 방어적 성격의 공개되고 정례화된 군사훈련이라는 입장을 견지하고 있음.

    - 북한은 과거 한·미 군사훈련에 대해 크게 반발하고 일시적으로 남북대화나 교류협력사업을 일시적으로 중단하기도 하였으나, 군사훈련으로 인해 남북대화나 교류가 장기간 중단된 적은 없음.

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라. 통일준비의 지속성 보장을 위한 국내외적 합의 강화

○ 현 대통령제하에서 대북정책은 대개 5년의 시효를 갖는바, 대북정책의 지속성을 보장하기 위해서는 정책의 제도화 수준을 높이고 공감대를 확산하여 국내적 합의 체제를 강화하고, 나아가 대외적 지지기반도 견고히 하는 작업이 필요함.

    - 박근혜 정부는 통일준비의 제도화를 위해 ‘평화통일기반구축법’과 ‘통일헌장’의 제정을 추구하고 있는바, 이는 통일준비 정책의 지속성에 기여할 것으로 평가함.

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○ 해당 정부의 임기를 넘어서는 대북정책의 지속성을 유지하는 방안으로 특히 국회 및 정책공동체와 연대를 구축할 것을 제기함.

    - 대북정책의 주요 주체인 국회와 정책공동체는 구성원의 연속성이 높아 정부의 변화에도 불구하고 정책에 대한 지속성을 보완할 것임.

    - 참고로, 2005년 남북관계발전기본법은 대북정책의 지속성과 예측성을 높이기 위해 제정되었지만 다음 정부가 이를 방기한 전례가 있다는 점을 감안할 때, 법제화뿐만 아니라 해당 정책에 대한 공감대의 확산도 긴요함.

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2015. 1. 23

토 론 :교수 김현욱

통일연구원 선임연구위원 박종철

대북정책 협력과장 이동렬

편 집 : 연구원 유지선

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별첨: [표] 2015년 외교안보통일 업무보고 및 통일준비 추진전략

 

※ 이 문건은 집필자의 견해를 바탕으로 ‘열린 외교’의 구현과 외교정책수립을 위한 참고자료로 작성된 것으로서 ​외교부의 공식입장과는 무관한 것입니다.

 

[출처] 국립외교원. 외교안보연구원.주요국제문제분석.No. 2015-02/2015년 2월 12일

[저자] 전봉근. 연구부장

[정리] 아침안개. 2015.3.7.
          http://citrain64.blog.me/220292942831